CONCLUSIONES Y MARCO PROPOSITIVO
Desde el modesto punto de vista del autor, y en consonancia con la actual coyuntura de crisis mundial del sistema capitalista, se propugna la revalorización del rol del Estado Nacional en la delineación de políticas públicas que garanticen el goce de los derechos a sus ciudadanos, potenciado por criterios de gestión que apunten a la transparencia, la eficiencia, y a la participación activa de la sociedad.
Ante el estrepitoso fracaso del modelo privatista que solo persigue el lucro individual y desdeña el interés público y los derechos humanos, y considerando la exitosa intervención del Estado como instrumento de justicia social y equidad a lo largo de la historia y en el presente, se hace necesario replantear el concepto de servicio público, su prestación y marco regulatorio.
En ese sentido, es imperativo retomar los lineamientos de la Constitución Justicialista de 1.949, atribuyendo expresamente la titularidad de los servicios públicos al Estado en cualquiera de sus posibles niveles (nacional, provincial, municipal), pero calificando los servicios y determinando que los prioritarios permanezcan bajo la órbita de gestión estatal y no puedan ser transferidos bajo ninguna forma jurídica al sector privado (en el caso particular que motiva este trabajo, colocaríamos allí al servicio de agua potable y saneamiento).
Concretamente, se propone cambiar la forma jurídica de la actual "Aguas y Saneamientos Argentinos S. A." constituyendo una nueva bajo el régimen de la Ley 20.705 de Sociedades del Estado, por ser la más idónea a los fines procurados y permitir que -con exclusión del capital privado- el Estado desempeñe la prestación efectiva del servicio público bajo un esquema unificado y con controles más estrictos que los de la esfera comercial en el marco de una sociedad anónima.
Su composición deberá incluir al Estado Nacional, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a las Provincias y a los Municipios dentro del espíritu federal que persigue nuestro sistema de gobierno, adecuando la prestación a las necesidades y realidades de cada lugar.
No es posible que en la Argentina existan 167 subsistemas diferentes de operación y gestión, sin una política coherente y unificada, fragmentado los niveles de accesibilidad y calidad del recurso, siendo el mercado el denominador común que potencia la marginalidad y conculcación sistemática del derecho al agua y a la salud pública.
Únicamente el Estado, con su intervención decidida y una correcta técnica legislativa, puede acabar con la atomización del sistema y sus consecuencias negativas.
Para ello es fundamental tomar como referencia la vieja Ley Orgánica de Obras Sanitarias de la Nación Nº 13.577, cuyos principios y disposiciones permitieron que en su momento la Argentina desarrollara una ingeniería sanitaria de avanzada en el mundo, universalizando el acceso al agua de todos sus habitantes.
En el caso de las ciudades y municipios donde existan cooperativas prestando el servicio, éstas deberán someterse a una Consulta Popular vinculante que decida sobre su continuidad o estatización, aplicándose en consecuencia el régimen de expropiación previsto por nuestro ordenamiento; o bien garantizar su continuidad bajo las pautas de las políticas públicas que el Estado fije en materia de agua potable y saneamiento.
Muchas cooperativas carecen de los recursos necesarios para obras de saneamiento y solo pueden garantizar la provisión de agua potable, por lo que sería ilógico que el Estado acometiera las mismas con grandes inversiones y el operador privado continúe operándolas. De ahí que nos inclinemos por la estatización como instrumento.
A priori, será menester declarar que "el agua es un derecho humano fuera del comercio" y el saneamiento una política de estado tendiente a prevenir la contaminación ambiental y preservar la salud pública.
La consecución de un Plan Nacional Federal de Manejo Sustentable de los Recursos Hídricos a fin de asegurar las fuentes de aprovisionamiento racional y constante, es imprescindible en términos de política sanitaria y ambiental, de manera concomitante a todo Plan de Obras y a la política preventiva del Estado en el ámbito de la Salud Pública.
Del mismo modo, se propugna el sostenimiento y la potenciación de los mecanismos de control y participación social activa en la formulación de políticas de gestión, tales como las Audiencias Públicas y el funcionamiento de la Defensoría del Usuario.
La revisión de categorías de usuarios deberá hacerse en función de parámetros objetivos que permitan cobrar más a los usuarios de mayor consumo y poder adquisitivo, permitiendo que la diferencia financie los costos de las Tarifas sociales para los sectores más vulnerables de la población.
La reducción de los índices de morosidad con un fuerte “compromiso social” de los usuarios debe ser también una política de gestión que sustente la eficiencia del servicio en equilibrio con la garantía de “limitar el corte del servicio” en casos de indigencia.
Esta postura no implica un retroceso hacia el estatismo a ultranza, sino que por el contrario, en estricto honor a la verdad, es el resultado de una evaluación objetiva de la crisis mundial del sistema capitalista y sus operadores privados en la gestión invasiva de los asuntos públicos, y el impacto negativo sobre las sociedades a las que se empecinó en caracterizar como meros consumidores y usuarios.
La década del 90 ha sido suficientemente aleccionadora para la Argentina en ese aspecto, demostrando el estrepitoso fracaso de la ola privatista en la gestión de los servicios públicos.
Sostiene Ismael Mata en su artículo Noción Actual del Servicio Público (Ensayos de Derecho Administrativo, Ediciones RAP), que la noción de servicio público constituye uno de los capítulos más controvertidos del derecho administrativo, debido en parte a la creatividad y narcisismo de los autores que la han desarrollado con total prescindencia del marco normativo en el que debieron insertar sus comentarios.
Hay cierta razón en este aserto, a lo cual habría que sumar la insoslayable carga ideológica de los mismos, condicionante principal de todo ensayo u opinión doctrinaria.
El mismo Mata señala que la teoría de los servicios públicos nace en Francia al calor de la teoría socialista de la cooperación, en la década de 1.870, tras la derrota gala ante Prusia, y se instala en nuestro país con las enseñanzas de los juristas Bielsa y Villegas Basabilvaso, que no repararon en la diferencia de sistemas político y judicial que nos separaba de Francia.
De ahí que la Titularidad estatal de los servicios públicos despertara un arduo debate entre los doctrinarios, potenciado por las etapas de mayor o menor grado de intervencionismo del Estado en la economía y su contracara de privatizaciones generalizadas.
Sin embargo, es esclarecedor el punto de vista vertido por Jorge Luis Salomoni en su Aporte para una discusión sobre la titularidad estatal de los servicios públicos (Derecho Administrativo, Obra Colectiva en homenaje al Profesor Miguel Marienhoff, dirigida por Juan Carlos Cassagne) pues toma en consideración la noción de Estado que vislumbró nuestra Constitución Nacional en sus orígenes y el régimen de derecho público del cual partieron los constituyentes originarios en 1.853, puntualmente el viejo artículo 67 inciso 16 de la vieja Carta Magna.
En él se legitimó la explotación de los servicios públicos por medio de los particulares y a través de concesiones que no hacían sino enfatizar la idea de que era el Estado el titular de los mismos y por conducto de su legislación normativizaba las condiciones de prestación y las potestades de la Administración durante la ejecución del contrato de concesión.
Esta originalidad de nuestros constituyentes parió un concepto novedoso que fue precursor en la materia a las propias concepciones de la Corte Federal norteamericana y del Consejo de Estado Francés, y en ese sentido resulta interesante la influencia de Alberdi con su doctrina de la libertad económica en relación a la potestad estatal de intervención en la sociedad y en la esfera individual.
El mismo Alberdi señalaba que el único fin del Estado no era la producción y aplicación del derecho solamente, sino la garantía en la iniciativa y cooperación de la común felicidad por otros medios.
Su obra de 1.837 Fragmento Preliminar al Estudio del Derecho contiene aspectos fundamentales que dan la pauta que el derecho del Estado, por ser el derecho de todos, estaba por sobre el derecho privado.
Un pormenorizado análisis de todas las posiciones doctrinarias, siempre a la luz de la idiosincrasia de nuestra comunidad y la necesaria contextualización histórica del derecho propuesto, analizando los resultados y la dimensión socio-cultural de sus preceptos, me permite concluir que es inoportuno apartar al Estado de su rol institucional e impregnar nuestro sistema jurídico de ideologías neoconservadoras excluyentes.
Profundizar estos argumentos excede el propósito del presente trabajo.
En franca disidencia con Héctor Mairal (La Ideología del Servicio Público, Revista de Derecho Administrativo nº 14, septiembre-diciembre de 1.993), para quien la noción de titularidad estatal de los servicios públicos es innecesaria, imprecisa e inexacta, el autor de esta monografía se ubica en sus antípodas por todos los argumentos vertidos.
La historia, en su necesaria e inexorable vinculación realista con el derecho, y la consideración del rol primordial del Estado como instrumento ordenador de las relaciones sociales y económicas, ha sido lo suficientemente aleccionadora para nuestro país en lo que respecta al resultado nefasto de las privatizaciones de los servicios públicos.
La solidaridad y el bien común son fines supremos que solo el Estado puede garantizar.
Concluyo estas líneas con algunos fragmentos del viejo artículo 40 de la Constitución Nacional de 1.949 -abrogada por la brutal dictadura cívico-militar de 1.955-58-, que decía:
“La organización de la riqueza y su explotación tienen por fin el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico, conforme a los principios de la justicia social (…)
Toda actividad económica se organizará conforme a la libre iniciativa privada, siempre que no tenga por fin ostensible o encubierto, dominar los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar usurariamente los beneficios (…)
Los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo ningún concepto podrán ser enajenados o concedidos para su explotación (…)
Si el agua y la salud constituyen derechos humanos fundamentales, a los cuales debe atenderse sin objeciones de ninguna naturaleza, tanto en virtud del sentido común hacia la condición humana como por imperativo expreso de los tratados internacionales y el orden constitucional vigente, ninguno podrá cuestionar el rol inexcusable y preponderante del Estado en la materia.-
Desde el modesto punto de vista del autor, y en consonancia con la actual coyuntura de crisis mundial del sistema capitalista, se propugna la revalorización del rol del Estado Nacional en la delineación de políticas públicas que garanticen el goce de los derechos a sus ciudadanos, potenciado por criterios de gestión que apunten a la transparencia, la eficiencia, y a la participación activa de la sociedad.
Ante el estrepitoso fracaso del modelo privatista que solo persigue el lucro individual y desdeña el interés público y los derechos humanos, y considerando la exitosa intervención del Estado como instrumento de justicia social y equidad a lo largo de la historia y en el presente, se hace necesario replantear el concepto de servicio público, su prestación y marco regulatorio.
En ese sentido, es imperativo retomar los lineamientos de la Constitución Justicialista de 1.949, atribuyendo expresamente la titularidad de los servicios públicos al Estado en cualquiera de sus posibles niveles (nacional, provincial, municipal), pero calificando los servicios y determinando que los prioritarios permanezcan bajo la órbita de gestión estatal y no puedan ser transferidos bajo ninguna forma jurídica al sector privado (en el caso particular que motiva este trabajo, colocaríamos allí al servicio de agua potable y saneamiento).
Concretamente, se propone cambiar la forma jurídica de la actual "Aguas y Saneamientos Argentinos S. A." constituyendo una nueva bajo el régimen de la Ley 20.705 de Sociedades del Estado, por ser la más idónea a los fines procurados y permitir que -con exclusión del capital privado- el Estado desempeñe la prestación efectiva del servicio público bajo un esquema unificado y con controles más estrictos que los de la esfera comercial en el marco de una sociedad anónima.
Su composición deberá incluir al Estado Nacional, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a las Provincias y a los Municipios dentro del espíritu federal que persigue nuestro sistema de gobierno, adecuando la prestación a las necesidades y realidades de cada lugar.
No es posible que en la Argentina existan 167 subsistemas diferentes de operación y gestión, sin una política coherente y unificada, fragmentado los niveles de accesibilidad y calidad del recurso, siendo el mercado el denominador común que potencia la marginalidad y conculcación sistemática del derecho al agua y a la salud pública.
Únicamente el Estado, con su intervención decidida y una correcta técnica legislativa, puede acabar con la atomización del sistema y sus consecuencias negativas.
Para ello es fundamental tomar como referencia la vieja Ley Orgánica de Obras Sanitarias de la Nación Nº 13.577, cuyos principios y disposiciones permitieron que en su momento la Argentina desarrollara una ingeniería sanitaria de avanzada en el mundo, universalizando el acceso al agua de todos sus habitantes.
En el caso de las ciudades y municipios donde existan cooperativas prestando el servicio, éstas deberán someterse a una Consulta Popular vinculante que decida sobre su continuidad o estatización, aplicándose en consecuencia el régimen de expropiación previsto por nuestro ordenamiento; o bien garantizar su continuidad bajo las pautas de las políticas públicas que el Estado fije en materia de agua potable y saneamiento.
Muchas cooperativas carecen de los recursos necesarios para obras de saneamiento y solo pueden garantizar la provisión de agua potable, por lo que sería ilógico que el Estado acometiera las mismas con grandes inversiones y el operador privado continúe operándolas. De ahí que nos inclinemos por la estatización como instrumento.
A priori, será menester declarar que "el agua es un derecho humano fuera del comercio" y el saneamiento una política de estado tendiente a prevenir la contaminación ambiental y preservar la salud pública.
La consecución de un Plan Nacional Federal de Manejo Sustentable de los Recursos Hídricos a fin de asegurar las fuentes de aprovisionamiento racional y constante, es imprescindible en términos de política sanitaria y ambiental, de manera concomitante a todo Plan de Obras y a la política preventiva del Estado en el ámbito de la Salud Pública.
Del mismo modo, se propugna el sostenimiento y la potenciación de los mecanismos de control y participación social activa en la formulación de políticas de gestión, tales como las Audiencias Públicas y el funcionamiento de la Defensoría del Usuario.
La revisión de categorías de usuarios deberá hacerse en función de parámetros objetivos que permitan cobrar más a los usuarios de mayor consumo y poder adquisitivo, permitiendo que la diferencia financie los costos de las Tarifas sociales para los sectores más vulnerables de la población.
La reducción de los índices de morosidad con un fuerte “compromiso social” de los usuarios debe ser también una política de gestión que sustente la eficiencia del servicio en equilibrio con la garantía de “limitar el corte del servicio” en casos de indigencia.
Esta postura no implica un retroceso hacia el estatismo a ultranza, sino que por el contrario, en estricto honor a la verdad, es el resultado de una evaluación objetiva de la crisis mundial del sistema capitalista y sus operadores privados en la gestión invasiva de los asuntos públicos, y el impacto negativo sobre las sociedades a las que se empecinó en caracterizar como meros consumidores y usuarios.
La década del 90 ha sido suficientemente aleccionadora para la Argentina en ese aspecto, demostrando el estrepitoso fracaso de la ola privatista en la gestión de los servicios públicos.
Sostiene Ismael Mata en su artículo Noción Actual del Servicio Público (Ensayos de Derecho Administrativo, Ediciones RAP), que la noción de servicio público constituye uno de los capítulos más controvertidos del derecho administrativo, debido en parte a la creatividad y narcisismo de los autores que la han desarrollado con total prescindencia del marco normativo en el que debieron insertar sus comentarios.
Hay cierta razón en este aserto, a lo cual habría que sumar la insoslayable carga ideológica de los mismos, condicionante principal de todo ensayo u opinión doctrinaria.
El mismo Mata señala que la teoría de los servicios públicos nace en Francia al calor de la teoría socialista de la cooperación, en la década de 1.870, tras la derrota gala ante Prusia, y se instala en nuestro país con las enseñanzas de los juristas Bielsa y Villegas Basabilvaso, que no repararon en la diferencia de sistemas político y judicial que nos separaba de Francia.
De ahí que la Titularidad estatal de los servicios públicos despertara un arduo debate entre los doctrinarios, potenciado por las etapas de mayor o menor grado de intervencionismo del Estado en la economía y su contracara de privatizaciones generalizadas.
Sin embargo, es esclarecedor el punto de vista vertido por Jorge Luis Salomoni en su Aporte para una discusión sobre la titularidad estatal de los servicios públicos (Derecho Administrativo, Obra Colectiva en homenaje al Profesor Miguel Marienhoff, dirigida por Juan Carlos Cassagne) pues toma en consideración la noción de Estado que vislumbró nuestra Constitución Nacional en sus orígenes y el régimen de derecho público del cual partieron los constituyentes originarios en 1.853, puntualmente el viejo artículo 67 inciso 16 de la vieja Carta Magna.
En él se legitimó la explotación de los servicios públicos por medio de los particulares y a través de concesiones que no hacían sino enfatizar la idea de que era el Estado el titular de los mismos y por conducto de su legislación normativizaba las condiciones de prestación y las potestades de la Administración durante la ejecución del contrato de concesión.
Esta originalidad de nuestros constituyentes parió un concepto novedoso que fue precursor en la materia a las propias concepciones de la Corte Federal norteamericana y del Consejo de Estado Francés, y en ese sentido resulta interesante la influencia de Alberdi con su doctrina de la libertad económica en relación a la potestad estatal de intervención en la sociedad y en la esfera individual.
El mismo Alberdi señalaba que el único fin del Estado no era la producción y aplicación del derecho solamente, sino la garantía en la iniciativa y cooperación de la común felicidad por otros medios.
Su obra de 1.837 Fragmento Preliminar al Estudio del Derecho contiene aspectos fundamentales que dan la pauta que el derecho del Estado, por ser el derecho de todos, estaba por sobre el derecho privado.
Un pormenorizado análisis de todas las posiciones doctrinarias, siempre a la luz de la idiosincrasia de nuestra comunidad y la necesaria contextualización histórica del derecho propuesto, analizando los resultados y la dimensión socio-cultural de sus preceptos, me permite concluir que es inoportuno apartar al Estado de su rol institucional e impregnar nuestro sistema jurídico de ideologías neoconservadoras excluyentes.
Profundizar estos argumentos excede el propósito del presente trabajo.
En franca disidencia con Héctor Mairal (La Ideología del Servicio Público, Revista de Derecho Administrativo nº 14, septiembre-diciembre de 1.993), para quien la noción de titularidad estatal de los servicios públicos es innecesaria, imprecisa e inexacta, el autor de esta monografía se ubica en sus antípodas por todos los argumentos vertidos.
La historia, en su necesaria e inexorable vinculación realista con el derecho, y la consideración del rol primordial del Estado como instrumento ordenador de las relaciones sociales y económicas, ha sido lo suficientemente aleccionadora para nuestro país en lo que respecta al resultado nefasto de las privatizaciones de los servicios públicos.
La solidaridad y el bien común son fines supremos que solo el Estado puede garantizar.
Concluyo estas líneas con algunos fragmentos del viejo artículo 40 de la Constitución Nacional de 1.949 -abrogada por la brutal dictadura cívico-militar de 1.955-58-, que decía:
“La organización de la riqueza y su explotación tienen por fin el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico, conforme a los principios de la justicia social (…)
Toda actividad económica se organizará conforme a la libre iniciativa privada, siempre que no tenga por fin ostensible o encubierto, dominar los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar usurariamente los beneficios (…)
Los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo ningún concepto podrán ser enajenados o concedidos para su explotación (…)
Si el agua y la salud constituyen derechos humanos fundamentales, a los cuales debe atenderse sin objeciones de ninguna naturaleza, tanto en virtud del sentido común hacia la condición humana como por imperativo expreso de los tratados internacionales y el orden constitucional vigente, ninguno podrá cuestionar el rol inexcusable y preponderante del Estado en la materia.-
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