Otro gran defecto observado en la ley que nos ocupa es el del tope del 15% fijado en el artículo 8 como límite al dominio extranjero sobre la propiedad y tenencia de las tierras rurales, no por la magnitud del porcentaje sino por los errores de cálculo y circunstancias que podrían tornarlo inaplicable.
Hasta
el presente, el Estado argentino no dispone de información oficial
sobre la superficie de tierras que se hallan en poder de ciudadanos
extranjeros.
Así las cosas, se carece de una información valiosa
en términos estadísticos, lo que pone de relieve la desidia y la
ausencia de políticas públicas respecto de un recurso clave para el
desarrollo y la soberanía.
Con la sanción de la Ley 26.737 se
procura enmendar semejante desacierto a través de un relevamiento
catastral, dominial y de registro que se ocupe de esclarecer la
propiedad y tenencia de las tierras rurales del país.
Para ello habrá que aguardar la puesta en funcionamiento del Registro Nacional de Tierras Rurales creado por la misma ley, el cual tendrá a su cargo la realización de esas tareas en un lapso de 180 días.
De
los estudios de organismos privados (25) se deduce que al mes de julio
del año 2.010, la superficie de tierras productivas del país alcanzaba
los 170 millones de hectáreas. El 20% de las mismas estaba bajo dominio o
posesión de capitales extranjeros (26), esto es aproximadamente 34
millones de hectáreas.
En varias provincias y municipios, la
superficie de tierras rurales en manos extranjeras supera holgadamente
el tope consignado por el legislador.
Si consideramos lo expuesto y
el hecho de que la norma no afecta derechos adquiridos al 28/12/2.011,
cabe concluir que el tope fijado en el artículo 8 deviene irrelevante e
inaplicable jurídicamente.
Más aún, ¿por qué razón se fijó un tope
porcentual si no se contaba con información cierta de la superficie de
tierras rurales en la condición que se pretendía regular?
¿No
hubiera sido mejor declarar de conveniencia nacional la preservación en
manos argentinas de la totalidad de la superficie productiva del país no
enajenadas a la fecha de sanción de la ley, imponiendo la misma
restricción al dominio y la tenencia extranjera por cuestiones de
seguridad nacional y soberanía?
Supongamos que la cifra porcentual
estimada por los estudios privados excede el tope legal de la ley
26.737, ¿cuál será, entonces, el destino de la legislación impuesta?
Dentro
de las restricciones, el artículo 9 de la ley establece que en ningún
caso las personas físicas o jurídicas de una misma nacionalidad
extranjera, podrán superar el treinta por ciento (30%) del porcentual
asignado en el artículo 8 –o sea el tope del 15%-, a propietarios o
poseedores extranjeros sobre las tierras.
Como ejemplo concreto de
esta confusa redacción que se presta a equívocos, podría decirse que si
se tomara el 15% de la superficie de tierras rurales del país como un
todo, no podrían existir dentro de esa porción más del 30% de personas
físicas o jurídicas de la misma nacionalidad en detrimento de otras.
Inferimos
que con esta disposición se pretende desalentar la concentración y
garantizar la equidad e igualdad de oportunidades entre los capitales de
origen extranjero que deseen adquirir tierras.
El
artículo 10, de riguroso carácter técnico, determina que las parcelas
rurales de un mismo titular extranjero no podrán superar las mil
hectáreas (1.000 has) en la zona núcleo, o superficie equivalente, de
acuerdo a la región de que se trate.
Esta unidad definida como zona núcleo o superficie equivalente aún no está determinada, y será tarea del Consejo Interministerial de Tierras Rurales creado por la ley el cuantificarla.
Los parámetros señalados para fijar la superficie equivalente son:
- la localización de las tierras rurales y su proporción respecto del municipio, departamento y provincia que integren;
- la capacidad y calidad de las tierras rurales para su uso y explotación.
En
ambos casos, y a modo de crítica, cabe formular la siguiente pregunta:
¿Cómo se procederá en aquellas provincias o municipios donde la
superficie de tierras rurales en manos de un mismo titular extranjero
superen las hectáreas permitidas dentro de la zona núcleo o superficie equivalente?
Como
la ley no afecta derechos adquiridos, va de suyo que las previsiones
del artículo serán inaplicables a esas situaciones, considerando que las
mejores tierras rurales del país en muchas provincias y municipios ya
están en manos de un mismo titular extranjero. (27)
Otro aspecto fundamental es que la autoridad de aplicación de la ley (el Registro Nacional de Tierras Rurales) deberá
otorgar un certificado de habilitación a los titulares y poseedores
extranjeros, previo control de la cantidad de tierras que posea o de las
que sea titular al momento de adquirir.
Para cerrar el
tratamiento del artículo 10, observamos que se prohíbe la titularidad o
posesión extranjera de tierras que contengan cuerpos de agua de
envergadura y permanentes o sean ribereñas de los mismos.
Si bien
se comparte esta previsión, es criticable que se la adopte tardíamente,
cuando gran parte de las tierras rurales en esa condición ya está en
manos extranjeras (28) y por no afectar derechos adquiridos esas
situaciones tampoco serán alcanzadas por la ley.
Lo correcto
–insisto-, hubiera sido declarar la conveniencia nacional de preservar
esas tierras en manos argentinas, en los términos señalados
precedentemente; o apelar al Decreto Ley 15.385/44 para incluir a las
tierras ribereñas o con cuerpos de agua permanentes y de envergadura
dentro del concepto de zonas de seguridad del interior, desafectándolas del dominio o posesión privada y expropiándolas.
De
esa manera se hubieran recuperado las mismas y no se caería en el
ridículo de sancionar una norma que luego se torne inaplicable.
La siguiente prohibición del artículo 10 tiene que ver con inmuebles ubicados en zonas de seguridad de frontera, conforme lo dispuesto por el mencionado Decreto Ley 15.385/44.
Estas
zonas abarcan una faja territorial a lo largo de la frontera terrestre y
marítima de nuestro país, cuyas dimensiones son variables y fijadas por
el PEN (29) para sostener la defensa nacional.
La riqueza y valor
estratégico de las tierras situadas allí son incalculables. Pese a
ello, el gobierno nacional ha seguido en los hechos una política
totalmente ambigua y contraria a los fines pretendidos con la ley,
desafectando grandes superficies de tierras en zonas de seguridad de
frontera y zonas de seguridad interior para favorecer las inversiones
del capital extranjero, tal como lo consigna la investigación
periodística de un diario insospechado de ser opositor (30)
Reiterando
el tenor de las críticas anteriores, es evidente que estamos en
presencia de una disposición plagada de buenas intenciones pero que en
la práctica carecerá de efectos, pues las tierras forman parte de los
derechos adquiridos de esas firmas extranjeras y no podrán ser
alcanzadas por la norma.
El artículo 13, en vez de prohibir la
adquisición extranjera de tierras en las zonas de seguridad interior,
las permite a condición de que el Ministerio del Interior brinde su
consentimiento.
Con ello se desnaturalizan los propios fundamentos
de constitucionalidad de la norma, basados en el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y se contradicen los
argumentos de preservación del recurso “tierra” en manos nacionales por
razones de soberanía y seguridad nacional.
El artículo 11,
sin embargo, constituye un reaseguro primordial del ejercicio de la
soberanía nacional, pues desactiva -en lo que hace a la compra de
tierras- las nefastas consecuencias de los engendros jurídicos que
someten al país a designios foráneos y afectan su ordenamiento jurídico:
los Tratados Bilaterales de Inversión. (31)
Vale la pena repasar su redacción: “A
los fines de esta ley y atendiendo a los Tratados Bilaterales de
Inversión (TBI) suscriptos por la República Argentina y que se
encuentran vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta ley, no se
entenderá como inversión la adquisición de tierras rurales, por tratarse
de un recurso natural no renovable que aporta el país receptor.”
Esta cláusula interpretativa excluye a las tierras rurales del concepto de “inversión” y la califica como recurso natural no renovable, asignándole un carácter tuitivo más amplio que abre la puerta al Derecho Ambiental, en un acierto estupendo del legislador.
Otra
derivación importante es el hecho de apartar de la jurisdicción del
CIADI (32) al Estado argentino, eximiéndolo de cualquier tipo de
responsabilidad por las regulaciones impuestas sobre las inversiones
extranjeras, circunstancia que este organismo colonial penaliza con
severidad.
En concordancia con el artículo 5, el 12 obliga a todos
las personas físicas o jurídicas de nacionalidad extranjera que sean
propietarias o poseedoras de tierras rurales en el país, a denunciar su
situación ante el Registro Nacional de Tierras Rurales, dentro de un plazo de ciento ochenta (180) días contados a partir de la fecha en que se reglamente la presente ley.
De
manera que habrá que aguardar la publicación en el Boletín Oficial del
decreto reglamentario del PEN para empezar a contabilizar los plazos.
Advertimos
acerca de algunos defectos sustanciales de la presente ley, proclives a
neutralizar los efectos mismos de la regulación pretendida y –en
consecuencia- favorecer el avance del proceso de extranjerización.
La
demora en reglamentarla por parte del PEN, tal como aconteció con la
Ley 26.639 de Protección de Glaciares (33) podría acarrear un vacío
legal o dificultades para su aplicación.
El artículo 18
instituye una cláusula de índole transitoria que tiende a evitar el
fraude a la ley en el período que resta hasta su reglamentación, y dice
lo siguiente: “toda adquisición, transferencia, cesión de
derechos posesorios, cualquiera sea la forma, denominación y extensión
temporal que le impongan las partes, a favor de personas físicas o
jurídicas extranjeras en los términos del artículo 3º, que se realice en
el período comprendido entre la entrada en vigencia de la ley y su
reglamentación por el Poder Ejecutivo nacional, queda alcanzada por las
disposiciones de la presente ley y sujeta a las consecuencias previstas
en el artículo 7º.”
La consecuencia de estos actos
en lapso indicado es la nulidad total, absoluta e insanable, sin derecho
a indemnización alguna, tanto para sus autores como para los partícipes
(abogados, escribanos, funcionarios de registro, agentes inmobiliarios,
comisionistas, mandatarios, vendedores, etc.), quienes además
responderán en forma personal y solidaria con su patrimonio por el obrar
antijurídico.
La ley crea, además, dos organismos fundamentales para el cumplimiento de sus fines: el Registro Nacional de Tierras Rurales y el Consejo Interministerial de Tierras Rurales.
El
primero de ellos, funcionará dentro del organigrama del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos de la Nación, pero integrado con el
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, y será la autoridad de aplicación de la ley.
Ambas
carteras -por la necesaria vinculación con la temática regulada-,
deberán coordinar políticas dentro del organismo creado a los efectos de
dar cumplimiento a las pautas regulatorias establecidas.
La
principal objeción a esta forma de organizar el Registro recae sobre la
falta de sentido federal con que se lo instrumenta, atendiendo quizás a
las limitaciones constitucionales que existen en razón de las
competencias no delegadas al gobierno central por las provincias.
Hubiera
sido correcto que los estados provinciales integraran sus dependencias
competentes en materia de registración y catastro dentro de un único
organismo nacional pero con participación de los veinticuatro distritos,
en vez de estructurar un esquema meramente colaborativo como el que
impone la ley.
Las funciones de este organismo se especifican en el artículo 14 y son:
-
Llevar el registro de los datos referentes a las tierras rurales de
titularidad o posesión extranjera de acuerdo a lo que dispone la ley;
-
Requerir de la colaboración de las dependencias catastrales y de
registro que tienen las provincias, a través de informaciones
relacionadas con el cumplimiento de sus fines;
- Expedir
los certificados de habilitación de todo acto de transferencia de
derechos de dominio o posesión sobre tierras rurales cuando estén
involucrados los extranjeros. Los certificados de habilitación serán
regulados por el decreto reglamentario de la presente ley y serán
tramitados por el escribano público o la autoridad judicial que
intervenga.
- Controlar el cumplimiento de la legislación
sancionada en calidad de autoridad de aplicación, teniendo legitimación
activa para actuar en sede administrativa, o reclamar la nulidad de los
actos prohibidos por la norma en sede judicial.
Con respecto al Consejo Interministerial de Tierras Rurales,
la misma ley en su artículo 16 estipula que será presidido por el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, y conformado
además por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación,
por la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la
Nación, por el Ministerio del Interior de la Nación y por representantes
de las provincias.
Las funciones del Consejo serán:
- Dirigir las acciones para el cumplimiento de la ley;
- Ejecutar la política nacional sobre tierras rurales;
-
Recabar la colaboración de organismos de la administración centralizada
y descentralizada del Estado nacional y las provincias;
-
Determinar la equivalencia de superficies del territorio nacional a que
hace referencia el artículo 10 de la presente ley, sobre la base de los
instrumentos técnicos elaborados por los organismos oficiales
competentes.
Resulta claro el propósito de implementar una
verdadera política de estado en lo que respecta a la tierra, su
preservación y destino productivo.
El nivel de coordinación de
esas políticas y la participación de las provincias en su elaboración
conjunta con el gobierno central, además de la puesta en práctica de las
mismas, es alentador desde todo punto de vista.
Recordemos que el
Código Civil, en su artículo 2.326 confiere a las autoridades
provinciales la potestad reglamentaria de la superficie mínima de la
unidad económica productiva, y esto deberá armonizar con las
disposiciones del artículo 10 de la Ley 26.537.
Someter a toda la
administración pública nacional y provincial, centralizada y
descentralizada, a la colaboración permanente y activa con el Consejo,
es de vital importancia. (34)
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