COMENTARIOS A LA LEY 26.737 DE "RÉGIMEN DE PROTECCIÓN AL DOMINIO NACIONAL SOBRE LA PROPIEDAD, POSESIÓN O TENENCIA DE LAS TIERRAS RURALES" - I Parte- (DR. CARLOS HERMANN GÜTTNER)

I.- Introducción
A fines de diciembre de 2.011 el Congreso Nacional sancionó el “Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales”, más conocido en los debates previos como Ley de Tierras Rurales.
El objetivo central de la norma es frenar el creciente proceso de extranjerización de grandes superficies de las mejores tierras rurales de nuestro país.
La iniciativa original de la Federación Agraria Argentina fue llevada adelante por el PEN, pero durante dos años durmió el sueño eterno de los olvidos por decisión de la transitoria mayoría opositora que se resistió a tocar los intereses extranjeros en consonancia con la política global de saqueo y ocupación, llevada a cabo por el sector financiero e inversionista. (1)
Contrariamente a los conceptos vertidos en los medios de prensa y a opiniones de igual tenor sostenidas en los debates, los aspectos destacados de la nueva ley no fueron debidamente analizados y el desconocimiento social del texto promulgado es notable.
Nos ocuparemos aquí de pasar revista a los mismos para luego analizarlos:
-        La ley tiene alcance nacional con carácter de “orden público”, define a las “tierras rurales” y fija el objeto de su regulación. (2)
-        Se define también –y con suficiente precisión-, la “titularidad extranjera” sobre la propiedad o posesión de las tierras rurales, así como las formas jurídicas de su ejercicio. (3)
-        La ley rige tanto para las personas físicas como jurídicas, estableciendo excepciones puntuales cuyos requisitos deberán reglamentarse con posterioridad.
-        Se impone un marco de sanciones para la interposición de personas físicas de nacionalidad argentina o de personas jurídicas constituidas en nuestro país que pretendan simular la titularidad nacional para eludir el cumplimiento de la norma. (4)
-        Se establece en un 15% el límite a toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales en todo el territorio nacional (5) y un máximo de 30% para personas físicas o jurídicas de una misma nacionalidad extranjera. (6)
-        Las tierras rurales de un mismo titular extranjero no podrán superar las mil hectáreas (1.000 has.) en la zona núcleo o superficie equivalente.
-        Se crea un Consejo Interministerial de Tierras Rurales para ejecutar la política nacional sobre tierras rurales, dirigir las acciones que permitan el cumplimiento de la ley, obtener la colaboración de la Nación y las provincias, y determinar la equivalencia de superficies del territorio nacional del modo en que el artículo 10 de la ley lo exige. (7)
-        Se crea, además, un Registro Nacional de Tierras Rurales en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, pero con integración del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. El Registro Nacional de Tierras Rurales será la autoridad de aplicación de la ley, con funciones específicas que se consignan en el texto. (8)
-        Se dispone la realización de un relevamiento catastral, dominial y de registro de personas jurídicas a nivel nacional, con el objeto de establecer la propiedad y posesión de las tierras rurales, dentro de los ciento ochenta (180) días de la creación y puesta en marcha del Registro Nacional de Tierras Rurales.
-        Para la adquisición de un inmueble rural situado en “zona de seguridad”  se deberá obtener el consentimiento previo del Ministerio del Interior. (9)
-        La norma no afecta derechos adquiridos y sus disposiciones entraron en vigencia el día 29 de Diciembre de 2.011 (esto es al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la República Argentina).

II.- Desarrollo
Sobre todo lo expresado corresponde analizar cada punto para establecer -a priori- un panorama ilustrativo que nos permita opinar con seriedad y criterio.
Con respecto al carácter de la norma -esto es su condición de ley de orden público-, reviste singular trascendencia toda vez que impone un límite a la autonomía de la voluntad que impregna gran parte del derecho privado.
Se prioriza un interés social o colectivo de naturaleza económica, como lo es la necesidad de preservar este recurso estratégico en manos nacionales, atendiendo a la coyuntura regional e internacional de crisis que genera el apoderamiento de los recursos naturales llevado adelante por los países más poderosos a través de diversas formas jurídicas y políticas.
Esta noción clásica de orden público permite concluir que la ley sancionada no podría ser dejada sin efecto en el marco de un negocio contractual entre particulares (compraventa, cesión de derechos, donación, etc.), en sintonía con lo dispuesto por el artículo 21 del Código Civil. (10)
Otra consecuencia que debe señalarse es que en caso en que un juez nacional deba aplicar una ley extranjera, no podría hacerlo si ello importara dejar de lado una ley de orden público como la que nos ocupa. (11)
De igual manera, merece el elogio la disposición del segundo párrafo del artículo 1º de la ley, donde se explicita la responsabilidad de los tres niveles de gobierno en su observancia y aplicación (gobierno federal, provincial y municipal), eludiendo los probables conflictos sobre jurisdicción y competencia.

En cuanto al objeto de regulación, la definición de tierras rurales incluye “a todo predio ubicado fuera del ejido urbano, independientemente de su localización y destino”.
El criterio de amplitud con que se define al objeto reviste particular importancia porque se pretende abarcar todo espacio ajeno a la urbanidad pero que por su proximidad a ella pueda ser incluido dentro de sus límites a los efectos de incumplir la norma.
Es muy común en los pequeños pueblos y ciudades del país que las parcelas circundantes sean unidades productivas de alto valor y calidad paisajística, cuando no establecimientos rurales con infraestructura vial y de servicios públicos que se convierten en satélites o prolongaciones de esa urbanización creciente.
Habrá que prestar atención aquí a la técnica de “zonificación” -materia reservada a las jurisdicciones locales (provincias, municipios)-, por las controversias que pudieran generarse en torno a la delimitación de las tierras (urbanas, suburbanas y rurales).
Una clasificación intermedia como la “suburbana” debería estar alcanzada por la presente ley, aunque no revista usos propiamente rurales.
En muchas provincias los municipios no han practicado la zonificación de sus jurisdicciones, o bien las mismas se encuentran desactualizadas.
Tampoco existe un criterio uniforme para efectuarla, lo cual podría representar un problema de interpretación que los jueces deberán resolver atendiendo al sentido de la nueva legislación, que claramente pone el acento en los predios ajenos al casco urbano “independientemente de su localización y destino.” (12)
Como bien señala Rosatti (13), la concepción ordenadora del territorio nacional carece de una ley nacional que la regule.
Sólo durante los gobiernos de Juan Domingo Perón, hace más de medio siglo, existieron políticas de estado en ese aspecto (14), por lo que podemos acotar que en pleno siglo XXI seguimos a la zaga de muchos países desarrollados.
También es fundamental que la regulación recaiga sobre cualquier uso o destino que se le de a los predios, sean estos productivos, recreativos, turísticos o de cualquier índole, pues lo que interesa sobremanera es impedir la acumulación de grandes parcelas de nuestro territorio en manos extranjeras. (15)
Tal como se expresa en el artículo 2, el objeto de la ley apunta a determinar no solo la situación catastral y dominial de las tierras rurales –para lo cual será imprescindible la coordinación de políticas entre los organismos nacionales y las respectivas direcciones catastrales de las provincias-, sino también la posesión y tenencia de las mismas, sea cual fuere la situación de hecho o el título invocado para su ejercicio.
En todos los casos, las previsiones de la nueva ley deberán ser observadas y cumplidas inexorablemente.

Con puntillosa precisión se define la titularidad extranjera sobre la propiedad, posesión o tenencia de la tierra, en el afán de disipar cualquier controversia conceptual que torne inaplicable la norma para ciertos casos. (16)
Abarcar toda la gama probable de negocios jurídicos que puedan tener como objeto la adquisición de tierras rurales es un acierto del legislador por el carácter tuitivo que la norma pretende darle al recurso al limitar la titularidad extranjera sobre el mismo.
Poco importará la denominación o figura que se utilice para viabilizar el negocio, y si se considera la traspolación de modalidades contractuales novedosas o atípicas para nuestro ordenamiento jurídico que podrían usarse para sortear las restricciones impuestas en la ley, bienvenida sea la técnica legislativa empleada con sentido de prevenir ese efecto indeseado y fraudulento.
En ese marco, el artículo 3 establece que los límites al dominio extranjero recaerán sobre personas físicas que ostenten esa condición “tengan o no su domicilio real en territorio de la Nación Argentina, con las excepciones establecidas en el artículo 4º de la presente ley”; y sobre las personas jurídicas, tanto de derecho privado como de derecho público.
Con respecto a las personas físicas de nacionalidad extranjera, la misma norma habilita en el artículo 4º una serie de excepciones (17), en las que puede percibirse la determinación del legislador de tomar como elemento central a la noción de “residencia continua, permanente y comprobada” en el país por parte del ciudadano extranjero que la invoque, por sobre la de “domicilio real” en el territorio argentino.
Para habilitar estas excepciones, se vuelve necesario considerar la voluntad del sujeto de establecer un vínculo concreto con el país, que vaya más allá del meramente económico de una inversión transnacional o  incremento de su patrimonio.
De ahí la importancia del “domicilio real” como requisito probatorio de ese vínculo, cuestión que el legislador no consideró acertada, prescindiendo de ella en favor del elemento “residencia”. La “simple residencia” implica permanecer en un lugar con carácter temporario y sin ánimo de vivir allí -tal como lo expresa Borda en su Tratado de Derecho Civil (Parte General)-, pero si ella involucra los rasgos de “continuidad, permanencia y comprobabilidad”, se la asimila al domicilio real atribuyéndole los efectos mencionados, lo que supondría que el vínculo afectivo con el país está presente.
A criterio personal, opino que debió optarse por el domicilio real como factor determinante del régimen de excepciones a la ley, con la acepción que el artículo 89 del Código Civil y la jurisprudencia le confieren al atributo.
El otro caso se da con los lazos familiares establecidos con los nacionales, sean estos sus cónyuges o sus hijos.
En cada uno de los casos, la exigencia temporal varía entre diez y cinco años.
El gran interrogante que despiertan estas excepciones recae sobre el grado de cumplimiento efectivo de las mismas por parte de quien las invoque, y del alcance del contralor efectuado para acreditar el requisito de residencia continua, permanente y comprobada.
¿Cómo se lo determina y hasta qué punto podrá efectuarse el control?
¿Qué sucederá con aquellos sujetos cubiertos por estas excepciones pero que con posterioridad se retiran del país y vuelven ocasionalmente, al solo efecto de acreditar una residencia que no es tal en los hechos pero basta para vulnerar el sentido de la norma?
¿El control será periódico, permanente, o único y al momento del registro exigido en la ley?
Queda claro, conforme lo establecido en el artículo 5, que será el Registro Nacional de Tierras Rurales, en calidad de autoridad de aplicación, quien se ocupe del control y ejecución de los requisitos, en un ejercicio de tracto continuo cuya forma deberá especificarse.
Mucho tendrá que ver el modo en que se reglamente la ley y el funcionamiento del órgano, a fin de evitar que las excepciones terminen por convertirse en una suerte de puerta abierta para eludir la ley.
Por eso, aunque desde otra perspectiva, cobra singular importancia el artículo 6, que prohíbe la interposición de personas físicas nacionales (prestanombres o testaferros) o personas jurídicas constituidas en nuestro país para burlar las previsiones legales y configurar una falsa titularidad nacional, circunstancias que constituyen una simulación de carácter ilícito y fraudulento.

Consecuentemente, el artículo 7 impone un severo marco sancionatorio al declarar nulos de nulidad absoluta e insanable, sin derecho a reclamar indemnización alguna para los autores y partícipes del acto antijurídico.
Para el texto legal, serán partícipes aquellos que entreguen la tierra u otorguen instrumentos públicos o privados, sancionándolos con la responsabilidad patrimonial personal y solidaria.
De esta manera, la norma constituye una ley perfecta al prever sanciones concretas para la conculcación de sus disposiciones.