Consideraciones
preliminares
El fenómeno de la afectación nociva de los recursos naturales
y del medio ambiente excede los límites fronterizos de los estados y su
competencia o jurisdicción para resolver la problemática.
La Declaración de Río de Janeiro de 1.992 sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, suscripta en el seno de la
ONU, impulsó el concepto de “desarrollo sustentable”
atribuyéndole un rol primordial a la protección del medio ambiente, instando a
los Estados a cooperar entre sí para el logro de tales fines.
Este principio de Cooperación no implica un renunciamiento a
la idea de soberanía sino la afirmación de la responsabilidad de los Estados en
una diplomacia común cuya agenda fije como prioridad la preservación y
protección de los recursos naturales compartidos.
Cada Estado tiene soberanía sobre sus recursos naturales
pero además tiene la obligación de no causar un daño al Medio Ambiente. Más
aún, es imprescindible destacar que éste no es un bien de mercado que pueda ser
objeto transable, ni susceptible de apropiación privada bajo el cariz de
“mercancía”.
El Medio Ambiente pertenece a todos los pueblos del mundo y
como tal requiere que los Estados articulen políticas efectivas de sentido
tuitivo para evitar su degradación.
Normativización del
Principio
El principio de Cooperación está contenido en el artículo 4
de la Ley 25.675
de Política Ambiental Nacional, conocida también como Ley General del Ambiente
de la República Argentina,
y reza en su enunciado: “Los recursos
naturales y los sistemas ecológicos compartidos serán utilizados en forma
equitativa y racional. El tratamiento y la mitigación de las emergencias
ambientales de efectos transfronterizos serán desarrollados en forma conjunta.”
La Declaración de Río antes citada plasma en sus puntos 7, 9, 12 y 27 la
impronta del principio de Cooperación como política operativa concreta de los
Estados limítrofes para administrar y conservar sus recursos compartidos y el
medio ambiente en general.
Nuestra legislación nacional lo incluyó también en la Ley 25.688 de Régimen de
Gestión Ambiental de Aguas, en su artículo 3: “Las cuencas hídricas como unidad de gestión ambiental se consideran
indivisibles.”
Por su relevancia y naturaleza misma, puede apreciarse que
el Principio de Cooperación tiñe con su influencia toda la legislación interna
de un Estado y sus compromisos internacionales en materia de tratados, gestión
y administración de los recursos ambientales.
Si analizáramos cuidadosamente alguno de estos instrumentos
donde nuestro país es Parte, como el Tratado del Río Uruguay de 1.961, el
Estatuto del Río Uruguay de 1.975 o el Tratado Internacional del Río de la Plata y su Frente Marítimo
de 1.973, por citar algunos, observaríamos cuán importante es la cooperación a
fin de dar cumplimiento al objeto y los fines estipulados en ellos.
Ya en 1.969, Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Bolivia
suscribieron el Tratado de la
Cuenca del Plata para darle marco a un esquema protectorio de
lo que era la segunda cuenca hidrográfica más grande del mundo con una
superficie de 3.200.000 km2.
La firme vocación de superar situaciones conflictivas y
legislar en torno a la navegación, utilización y conservación de los recursos
hídricos, así como la preservación del ecosistema, impulsaron este tratado
multilateral que fue sentando precedente en el vasto sistema de cooperación en
materia ambiental, definitivamente consagrado por el MERCOSUR a partir de las
Reuniones Especializadas de Medio Ambiente (REMA) cuyas resoluciones fueron
adoptadas por el órgano ejecutivo (Grupo Mercado Común).
Estudiando pormenorizadamente estos documentos de
integración regional, así como el resto de nuestra legislación nacional y los
tratados suscriptos por nuestro país, podremos dar cuenta de la incidencia
medular que el Principio de Cooperación posee.
Jurisprudencia: El caso de las pasteras sobre el Río Uruguay ante la Corte Internacional
de Justicia de La Haya.
En el reciente caso de la radicación de plantas industriales
para producir pasta celulosa a orillas del Río Uruguay, en territorio del
hermano país, la Corte Internacional
de Justicia de La Haya
se expidió frente a una demanda impetrada por la Argentina.
En ella, nuestro país argumentó que Uruguay incumplió las
obligaciones emanadas del Estatuto del Río Uruguay suscripto en 1.975 y otras
reglas de derecho internacional a las cuales este tratado remitía, entre ellas:
-
la
obligación de adoptar todas las medidas necesarias para el uso racional y
óptimo del río Uruguay,
-
la
obligación de informar, tanto a la República Argentina
como a la Comisión Administradora
del Río Uruguay (CARU);
-
la
obligación de someterse al procedimiento establecido en el Capítulo II del
Estatuto del Río Uruguay, a fin de hacer efectiva la comunicación a la otra
parte y a la CARU
del proyecto Botnia;
-
la
obligación de adoptar todas las medidas requeridas a fin de preservar el medio
acuático y evitar la contaminación;
-
la
obligación de proteger la biodiversidad y los recursos ictícolas;
-
la
obligación de disponer un estudio de impacto ambiental integral y objetivo;
-
la
obligación de cooperación en materia de prevención de la contaminación y de la
protección de la biodiversidad y las pesquerías.
Todas estas circunstancias hicieron que Uruguay
comprometiera su responsabilidad internacional ante la Argentina, lo que
impulsaba a nuestro país a peticionar el cese de la conducta ilícita y el
respeto de las obligaciones emanadas de los tratados y del derecho
internacional, así como también la reparación integral del perjuicio causado.
Durante la sustanciación del procedimiento escrito ante la Corte, en la Memoria presentada, se
solicitó que ésta corroborara que al producirse la autorización unilateral de
la construcción de las plantas de pasta celulosa CMB y Orión (Botnia) y sus
instalaciones conexas sobre la margen izquierda del Río Uruguay en violación
abierta a las obligaciones que emanan del Estatuto del Río Uruguay –firmado por
ambos países en 1.975-, Uruguay cometió hechos internacionalmente ilícitos que
comprometen seriamente su responsabilidad en ese plano, y que de manera
inmediata debía retomar la aplicación estricta del mencionado Estatuto,
restableciendo la situación alterada por la perpetración del ilícito e
indemnizando a la Argentina
por las consecuencias derivadas del mismo, dando las adecuadas garantías de que
el Estatuto del Río Uruguay no volvería a ser violado y que se cumpliría el
mecanismo de consulta allí establecido.
En la
Contramemoria, Uruguay replicó aduciendo que la Argentina no acreditó
riesgo o perjuicio alguno para el Río Uruguay o su ecosistema en orden a la
presunta violación del Estatuto, y que el desmantelamiento de la planta Botnia
ocasionaría a su economía un perjuicio notable con pérdida de empleos e
inversiones.
Asimismo, el país oriental estimó que de haberse vulnerado
alguna obligación procesal en virtud del Estatuto para con la Argentina, bastaría que la Corte Internacional
de Justicia dictara una sentencia declaratoria como manera de satisfacción
idónea de tal requisito.
Para el caso de corroborarse algún incumplimiento de Uruguay
respecto de su obligación de proteger el río o su espacio acuático, la Corte podría determinar que
se adoptaran todas las medidas necesarias de protección a fin de dar
cumplimiento a las obligaciones del Estatuto; o que, en caso de haber
ocasionado Uruguay un daño concreto a la Argentina, dispusiera la pertinente
indemnización.
La
Corte
determinó el marco legal del caso al remitir al Tratado bilateral de fijación
de límites suscripto por ambos estados en 1.961 -conocido como Tratado de
Límites en el Río Uruguay-, y al
Estatuto del Río Uruguay de 1.975, mencionado con antelación y del cual ambos
países son partes.
A su vez, hizo
hincapié en el Régimen de Uso del río, previsto en el artículo 7 del Tratado de
Límites en el Río Uruguay de 1.961, que determina: “Las Altas Partes Contratantes acordarán el estatuto del uso del río,
el cual contendrá entre otras materias las siguientes:
Reglamentación común y
uniforme para la seguridad de la navegación.
Régimen de pilotaje
que respete las prácticas actualmente vigentes.
Reglamentación para el
mantenimiento del dragado y balizamiento, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 6º.
Facilidades recíprocas
para relevamientos hidrográficos y otros estudios relacionados con el río.
Disposiciones para la
conservación de los recursos vivos.
Disposiciones para
evitar la contaminación de las aguas.”
Estos dos últimos puntos resultan imprescindibles para
entender el casus, y a su vez se
complementan con el artículo 1 del Estatuto del Río Uruguay de 1.975, adoptado
por las partes a fin de “…establecer los
mecanismos comunes necesarios para el óptimo y racional aprovechamiento del Río
Uruguay, y en estricta observancia de los derechos y obligaciones emergentes de
los tratados y demás compromisos internacionales vigentes para cualquiera de
las partes.”
Dicho instrumento, regula todo lo concerniente a navegación
y obras en el río; pilotaje; instalaciones portuarias, carga y descarga;
salvaguarda de la vida humana; rescate de la propiedad; el uso de las aguas del
río; los recursos del lecho y del subsuelo; la conservación, utilización y
desarrollo de otros recursos naturales; la contaminación; la investigación
científica; las cuestiones de competencia sobre navegación y buques; y crea la CARU (Comisión Administradora
del Río Uruguay, estableciendo procedimientos de conciliación y solución
jurisdiccional de controversias.
Tanto Uruguay como Argentina fundaron la competencia de la Corte en el articulo 36
párrafo 1 del Estatuto de la Corte
Internacional de Justicia como en el primer párrafo del
artículo 60 del Estatuto del Río Uruguay de 1.975, cuyo texto nos interesa
sobremanera porque involucra a los intereses de las partes y reza textualmente:
“Toda controversia acerca de la
interpretación o aplicación del Tratado y del Estatuto que no pudiere
solucionarse por negociaciones directas, podrá ser sometida, por cualquiera de
las partes, a la Corte Internacional
de Justicia.”
No obstante, las partes discreparon en cuanto al alcance del
mismo puesto que Uruguay argüía caprichosamente y en forma contradictoria que
no todas las pretensiones sobre daños ambientales de la Argentina hallaban aquí su
fundamento, amén de que la Corte
tuviera competencia para entender en todo tipo de daños ambientales por imperio
de la cláusula compromisoria del artículo 60 del Estatuto.
De esta manera, desestimaba los reclamos por daños derivados
de la explotación de la planta de Botnia que ocasionaban molestias visuales y
acústicas, contaminación aérea y acuática en el área del Río Uruguay, y el
consecuente impacto negativo sobre la actividad turística y recreativa de la
vecina ciudad de Gualeguaychú (Argentina), cuyas playas y balnearios se vieron
notablemente perjudicados.
Argentina, en cambio, argumentó que el Estatuto del Río
Uruguay de 1.975 apuntaba a la protección de las aguas y de manera integral a
todo el ámbito físico del río y su zona de influencia.
El artículo 36 del instrumento internacional precitado,
expresa: “Las partes coordinarán, por
intermedio de la Comisión
(CARU), las medidas adecuadas a fin de evitar la alteración del equilibrio
ecológico y controlar plagas y otros factores nocivos en el Río y sus áreas de
influencia.”
Resulta evidente e inexcusable el Principio de Cooperación
establecido expresamente para su cumplimiento por los estados signatarios, por
lo que la competencia de la
Corte para entender en este reclamo no tiene reparo jurídico
alguno.
Sin embargo, la misma Corte negó su competencia para
entender en este punto de la contaminación acústica y visual producida por la
planta Botnia por entender que del artículo 36 no surgía que debía hacerlo,
descartando también inmiscuirse en el impacto negativo producido a la actividad
turística con los malos olores derivados del funcionamiento de la pastera.
Semejante conclusión de los jueces del alto tribunal
internacional amerita una rotunda crítica, pues desnaturaliza el sentido de sus
funciones y la literalidad del Estatuto al emplear un subterfugio excusatorio
para no expedirse acerca de un presupuesto fáctico debidamente probado que
viola no solo el tratado sino principios elementales del derecho internacional
y del derecho ambiental.
No olvidemos que la misma cláusula compromisoria del
artículo 60 del Estatuto determina que la solución judicial de controversias
-una vez agotada la instancia procedimental ante la CARU (prevista en el artículo
58) y fracasadas las negociaciones directas entre las partes-, se realizará
ante la Corte Internacional
de Justicia.
Repasemos su contenido: “Artículo
60: Toda controversia acerca de la interpretación o aplicación del tratado y
del Estatuto que no pudiere solucionarse por negociaciones directas, podrá ser
sometida, por cualquiera de las Partes, a la Corte Internacional
de Justicia.
En los casos a que se
refieren los artículos 58 y 59, cualquiera de las partes podrá someter toda la
controversia sobre la interpretación o aplicación del Tratado y del Estatuto a la Corte Internacional
de Justicia, cuando dicha controversia no hubiere podido solucionarse dentro de
los ciento ochenta días siguientes a la notificación aludida en el artículo 59.”
El criterio de interpretación del concepto de “alteración
del equilibrio ecológico” no debe ceñirse a pautas restrictivas, por el
contrario, debe ser tomado con amplitud debido a la magnitud del problema en
una era donde las actividades industriales nocivas y el desmedido afán de lucro
de los sectores empresariales provocan pasivos ambientales tremendos y
devastadores sobre la tierra.
Tanto la contaminación acústica y visual, como así también
los malos olores emanados de procedimientos industriales tóxicos, acarrean un
impacto dañino sobre el ecosistema del Río Uruguay.
Estos extremos han sido suficientemente probados en la
región donde se erigió la planta Orión de Botnia, y toda su zona de influencia,
constituyendo un peligroso y notable factor nocivo del modo en que expresamente
lo estipula el Estatuto.
En otro orden de cosas, Argentina invocó las “cláusulas de
reenvío” que por imperio de los artículos 1 y 41 del Estatuto del Río Uruguay
regía para las partes, incorporando a este instrumento bilateral toda
obligación en materia de derecho internacional y específicamente aquellas emanadas
de los tratados y convenciones multilaterales del derecho ambiental que
comprometen a ambos Estados. (1)
Examinando estos acuerdos con un criterio amplio y
congruente con los principios que gobiernan el derecho de los cursos de aguas
internacionales y los principios del derecho internacional de protección del
medio ambiente, es acertado apelar a reglas pertinentes de esta naturaleza para
interpretar en forma dinámica y actualizada la evolución y aplicación de las
normas ambientales. (2)
Sin embargo, casi en consonancia con la posición uruguaya
que desestimaba la competencia de la
Corte para decidir sobre las alegadas violaciones de
obligaciones internacionales que no estuvieran previstas expresamente en el
Estatuto, la Corte
se expidió con una particular interpretación sintáctica del artículo 1,
desvirtuando el argumento argentino y desligando a este instrumento de su
necesaria e imprescindible vinculación con principios rectores del Derecho
Internacional.
De esta manera, se desnaturalizó el espíritu del Estatuto
del Río Uruguay y la voluntad común de las partes al suscribirlo en el marco
del principio de Cooperación.
Otra nota de carácter negativo que conlleva esta exégesis de
la Corte es la
de escindir al instrumento de su inter-relación con los recientes compromisos
en materia de Derecho Ambiental internacional asumidos por las partes. (3)
Si bien las partes coincidieron en interpretar el Estatuto
del Río Uruguay de acuerdo a las reglas de derecho internacional
consuetudinario (4), la Corte
no los estimó de conformidad a la competencia conferida por el Estatuto en su
artículo 60, que la limita a divergencias sobre su interpretación y aplicación.
Frente al planteo argentino de la violación por parte de
Uruguay de obligaciones de naturaleza procesal previstas en el Estatuto
(artículos 7 a
12) -que hacen al objetivo del mismo y consecuentemente acarrean la violación
de normas sustanciales-, la
Corte admite que el objeto y fin de este instrumento
bilateral apunta a garantizar “la
utilización racional y óptima del Río Uruguay” mediante mecanismos comunes
derivados del principio de Cooperación, constituidos por las disposiciones de
índole procesal de los artículos 7
a 12, así como por la Comisión Administradora
del Río Uruguay (CARU).
Cita para ello, una propia Ordenanza fechada el 13 de Julio
de 2.006 donde consigna que tal utilización debería permitir un desarrollo
sustentable que comprenda “la necesidad
de garantizar la protección continua del medio ambiente del río así como el
derecho al desarrollo económico de los
Estados ribereños” (5), y conclusiones vertidas en el “Caso Gabcikovo-Nagymaros” (6) a fin de enfatizar el criterio de
armonización entre desarrollo económico y protección del medio ambiente.
Estas premisas indiscutidas, que no debieran tornarse en
conceptos jurídicos indeterminados, permitieron a la Corte adoptar una postura
salomónica en su fallo, avalando los hechos consumados aún en violación a las
normas internacionales suscriptas por Uruguay y otorgándole a la Argentina la razón en
gran parte de sus pretensiones, con excepción de los daños reclamados.
Dicho en otros términos, una manera de quedar bien con Dios
y con el diablo, favoreciendo los intereses económicos de las empresas
multinacionales más allá de la disputa y los tratados invocados por las partes
en pugna.
No obstante, conviene reconocer que más allá de los
resultados, se preservó la materia sustancial del vínculo diplomático entre
éstas, cuyo objetivo fundamental apunta a consolidar el proceso de integración
en la región sudamericana y superar las asimetrías económicas, quedando
expedito el camino a la búsqueda común de soluciones dentro del objeto mismo de
los tratados celebrados por ambas.
Enfatizando el principio de Cooperación como elemento
fundamental para resolver los problemas ambientales transfronterizos, la Corte “estima que es cooperando que los Estados concernidos pueden gestionar
en común los riesgos de daños al medio ambiente que podrían ser generados por
los proyectos iniciados por uno u otro de ellos, a través de la puesta en
marcha de las obligaciones, tanto de naturaleza procesal como de fondo,
previstas en el Estatuto de 1.975 (…) al cual calificó como régimen completo e
innovador” (7)
Claro está que Uruguay pasó por alto las previsiones del
Estatuto en materia procesal (artículos 7 al 12), del mismo modo que ignoró el
procedimiento conciliatorio y de solución bilateral de controversias estipulado
en los artículos 58 a
60 del precitado instrumento.
Tal como lo consideró la misma Corte, la mejor manera de
hacer efectivo el principio de Cooperación consiste en suministrarse
recíprocamente información, hacer efectivas las notificaciones y propender a la
negociación de todas las cuestiones conflictivas.
El marco institucional, en el caso del Río Uruguay, es la CARU, a la cual el país
oriental no prestó el debido compromiso en la notificación de las obras ni
expidió la información requerida a los fines preceptuados por el Estatuto y las
competencias asignadas a la
CARU.
De esta manera, se frustró el procedimiento de los artículos
7 a 12 y
–a pesar de los extemporáneos y ulteriores contactos informales de las partes
involucradas en el conflicto- se consumó la violación al Estatuto denunciada
por Argentina.
La
CARU,
en opinión de la misma Corte, era el marco institucional de cooperación
permanente y estrecha, un elemento central e ineludible que permite coordinar
las disposiciones del Estatuto, y “sirve
como marco de consulta entre las partes, en particular para los proyectos de
obras previstas en el primer párrafo del artículo 7 del Estatuto de 1.975, y
ninguna de las partes puede salir unilateralmente de este mecanismo en el
momento en que lo juzgue oportuno para reemplazarlos con otros canales de
comunicación. Al crear la CARU
y dotarla de todos los medios necesarios para su funcionamiento, las partes
buscaron darle mejores garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia a
su voluntad de cooperar para el óptimo y racional aprovechamiento del Río
Uruguay.”
El rol de este ente bilateral reafirma el principio de
Cooperación y –tal como la Corte
asevera- juega un rol central dentro del Estatuto del Río Uruguay, que no puede
ser restringido a un simple mecanismo facultativo sino obligatorio para las
partes.
La
CARU
interviene en todos los niveles de utilización del Río Uruguay, previniendo
daños transfronterizos derivados de las actividades o emprendimientos
proyectados o de la utilización de su curso de aguas, entre muchas otras
funciones. (8)
En consecuencia, la
Corte considera “que en
virtud de la amplitud y diversidad de funciones que se le han asignado a la CARU, las partes quisieron
hacer de esta organización internacional un elemento central en el cumplimiento
de sus obligaciones de cooperar establecidas en el Estatuto de 1.976”.
Respecto de la obligación de Uruguay de informar a la CARU las obras proyectadas en
la parte del río correspondiente a su jurisdicción, no duda la Corte que constituía el
primer paso para activar el mecanismo procesal del Estatuto para garantizar el
objetivo central del mismo, esto es el aprovechamiento óptimo y racional del
río.
Uruguay debió haber informado a la CARU inexcusablemente, dada
la envergadura del proyecto y los riesgos latentes y probables consecuencias
dañinas.
Sobre el contenido, alcance y oportunidad de ese deber de
informar, hubo serias discrepancias entre las partes, ya que Argentina argüía
que esa obligación debía determinarse a la luz del objetivo primordial del
Estatuto: impedir que se afecte la navegación, el régimen del río y la calidad
de las aguas, antes de autorizar la construcción.
La réplica de Uruguay a esta postura resultó notoriamente
contradictoria y con un grado de admisión de las incertidumbres respecto a la
viabilidad ambiental del proyecto, puesto que asumió que su obligación de
informar no podía efectuarse en las fases iniciales por no disponerse de
suficiente información técnica a esos efectos.
Armonizando la importancia de todos los principios del
Derecho Ambiental, la Corte
trazó una relación del principio de Cooperación con el de Prevención, al
expresar que éste tenía sus orígenes como norma consuetudinaria en la
diligencia debida que todo Estado debe aplicar en su territorio, devenida en
obligación inexcusable según su jurisprudencia (9) y “parte del corpus de derecho internacional relacionado con el ambiente”.
Para el máximo tribunal internacional, la obligación de
informar a la CARU
permite dar comienzo a la
Cooperación entre las partes, imprescindible para cumplir con
la obligación de Prevenir.
En ese sentido, afirma que la información debida a la CARU en la etapa inicial debe
facilitar la evaluación de la situación planteada en forma sumaria (artículo 7
del Estatuto) para que se determine si el emprendimiento puede causar un daño o
perjuicio sensible a la otra parte y se active, en consecuencia, el principio
de Cooperación contenido en el Estatuto.
Coincidimos parcialmente en este punto con la Corte, ya que si bien es
cierto que la CARU
no debe expedirse en esta fase del procedimiento sobre el impacto ambiental de
las obras en el curso del río y la calidad de sus aguas, le cabe advertir sobre
ello en virtud del objetivo mismo del Estatuto (artículo 1) y por la incidencia
fundamental que el principio de Cooperación tiene sobre el espíritu del
instrumento.
La Cooperación es la base de este acuerdo bilateral, y se expresa a lo
largo de todo su articulado, por lo que no resulta conveniente soslayar su
importancia al activar su funcionamiento únicamente en ciertas fases del
procedimiento.
No obstante, la
Corte estimó que Uruguay no cumplió con su obligación de informar
a la CARU y
violó todas las disposiciones del Estatuto en materia de Cooperación con la Argentina, autorizando
los emprendimientos de las pasteras sin dar intervención a la CARU.
Cita jurisprudencia (10) que desvirtúa el argumento uruguayo
de información a través de entrevistas privadas llevadas a cabo por las
empresas involucradas, pero no por los Estados de manera oficial.
Para la Corte
es clave el cumplimiento de la obligación de informar como única forma de crear
las condiciones propicias para una exitosa Cooperación entre las partes,
facilitando la evaluación de los impactos del proyecto sobre el río en base a
un cúmulo de información lo suficientemente amplio e integral que permita
prevenir el perjuicio ambiental.
Esa obligación de notificar, se traduce necesariamente en un
paso esencial del procedimiento ínsito en los artículos 7 a 12 del Estatuto, donde las
partes evalúan los riesgos del proyecto y acuerdan los ajustes necesarios para
neutralizar sus efectos o eliminarlo directamente.
De manera que un Estudio de Impacto Ambiental de las obras
(EIA) en cuestión resulta de vital importancia para conceder su autorización.
Si bien es cierto que Uruguay los llevó a cabo, aunque de
manera extemporánea y sin comunicar sus resultados a la CARU y mucho menos a la Argentina, los mismos
eran notoriamente insuficientes e incompletos al no prever sitios alternativos
de ubicación de las plantas ni incluir procedimientos de consulta a las
poblaciones afectadas.
La apresurada autorización ambiental extendida a las
empresas por el Estado uruguayo impidió a la Argentina ejercer los
derechos previstos en el Estatuto y a la CARU tomar conocimiento cabal de los proyectos.
Por lo tanto, concluye la Corte que “los
estudios de impacto ambiental son necesarios para tomar una decisión sobre
cualquier proyecto que pudiera causar un daño significativo transnacional a
otro Estado y debió ser notificado a través de la CARU a la contraparte (…)
permitiendo su participación en el proceso a fin de asegurar que el estudio sea
completo para luego considerar el proyecto y sus efectos con conocimiento pleno
de los hechos (artículo 8 del Estatuto)”.
Esa notificación debió efectuarse antes de que el Estado
sobre cuyo territorio se harían las obras decidiera sobre su viabilidad y teniendo
como base el estudio de impacto ambiental que se le sometió.
Uruguay debió elevar la notificación de los estudios de
impacto ambiental a la
Argentina por medio de la CARU y no lo hizo.
Tampoco podía extender la respectiva autorización a las
empresas para dar comienzo a las obras, bajo el argumento de su legislación
interna, dado que la
Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados fija
claramente en su artículo 27 que “una
parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación
del incumplimiento de un tratado” (El derecho interno y la observancia de los
tratados).
Ni siquiera la creación del Grupo Técnico de Alto Nivel
(GTAN) como instancia particular de negociación, estudio, análisis e
intercambio de información podría reemplazar a la CARU y derogar el acuerdo de
las obligaciones de naturaleza procesal que fija el Estatuto para ambas partes.
De manera que Argentina, más allá de aceptar la conformación
del GTAN en desmedro de sus propias pretensiones y del Estatuto que instituye a
la CARU como el
ámbito de tratamiento de la problemática, no ha renunciado a los derechos
procesales que le asisten en virtud del instrumento internacional, ni lo ha
hecho respecto de invocar la responsabilidad uruguaya por la violación eventual
de los mismos.
En opinión de la
Corte, Uruguay no tenía derecho a autorizar la construcción
de las plantas y el puerto de Botnia mientras durase el período de consulta y
negociación ante la CARU,
pues vulneraba el principio de Cooperación y el objeto y fin del Estatuto al
potenciar una circunstancia litigiosa: “…
mientras se desarrolla el mecanismo de cooperación entre las partes para
prevenir un perjuicio sensible en detrimento de una de ellas, el Estado de
origen de la actividad proyectada no deberá autorizar la construcción y a
“fortiori” no proceder a ella (…) El Estatuto de 1.975 se inscribe
perfectamente en el marco de las exigencias del derecho internacional en la
materia, ya que el mecanismo de cooperación entre los Estados está regido por
el principio de buena fe. En efecto, según el derecho internacional
consuetudinario, reflejado en el artículo 26 de la Convención de Viena de
1.969 sobre Derecho de los Tratados, todo tratado en vigor obliga a las partes
y debe ser cumplido por ellas de buena fe. Esto se aplica a todas las
obligaciones establecidas por un tratado, incluyendo las obligaciones de
naturaleza procesal, esenciales para la cooperación entre los Estados.” (11)
Resulta evidente entonces, que tanto la buena fe como el
cumplimiento integral y sin discriminaciones técnicas de rigor, toda obligación
derivada de un tratado, sean de naturaleza sustancial o procedimental, debe ser
acatada y cumplida por los Estados parte.
Ahora bien, podemos concluir que la observancia y
cumplimiento estricto de toda disposición de índole procesal prevista en un
instrumento como el Estatuto del Río Uruguay de 1.975 (artículos 7 a 12) constituye la manera
más operativa y eficaz de activar el principio de Cooperación que hace a la
materia de nuestro estudio: el derecho ambiental.
Estos argumentos de la Corte así lo refuerzan, y se basan en
jurisprudencia sostenida que claramente lo explicita: “Uno de los principios de base que gobiernan la creación y ejecución de
las obligaciones jurídicas, sea cual fuere la fuente, es la buena fe. La
confianza recíproca es una condición inherente de la cooperación
internacional.”
Para el máximo organismo de justicia internacional, Uruguay
ha desconocido el principio de Cooperación establecido en el mecanismo procesal
del Estatuto del Río Uruguay (artículos 7 a 12) y “…
ha violado sus obligaciones de naturaleza procesal de informar, de notificar y
de negociar…”
El énfasis puesto sobre el principio de Cooperación obedece
a la vital importancia que reviste su presencia y operatividad en todo el
bloque normativo del derecho internacional y ambiental.
Su inter-relación necesaria con otros principios no hace
sino confirmar el grado de relevancia que posee para hacer viable un tratado y
cumplir con sus fines y objetivos.
La misma Corte, en el análisis de las obligaciones
sustantivas de este caso, y concretamente al analizar la carga de la prueba de
la parte demandante, vuelve a subrayar que el principio de cooperación también
implica que la contraparte demandada tiene el deber de cooperar en la provisión de la evidencia, aportando todo
aquello que estuviera en su poder y coadyuve a resolver la disputa.
Cuando Argentina plantea en su demanda que Uruguay violó
también las obligaciones sustanciales del Estatuto, invoca los artículos 1, 27,
35, 36 y 41 (a) para fundamentar su reclamo.
El artículo 1 versa sobre la obligación de contribuir
al aprovechamiento óptimo y racional del río, y constituye el fin mismo
del Estatuto e implementa las disposiciones del artículo 7 del Tratado del Río
Uruguay de 1.961 que faculta a las partes a establecer un régimen de
aprovechamiento del río, de prevención de la contaminación y de preservación
del medio acuático.
De ello surge que “…
el aprovechamiento óptimo y racional puede ser visto como la columna vertebral
del sistema de cooperación establecido en el Estatuto de 1.975 y el mecanismo
conjunto para implementar esa cooperación.”
Para la Corte,
esto se logra a través del equilibrio entre los derechos y las necesidades de
las partes en el uso económico y comercial del recurso, y la obligación de
preservarlo del daño ecológico que pudieran acarrear esas actividades.
Esta necesidad de equilibrio se refleja en la letra misma
del Estatuto cuando impone derechos y obligaciones para las partes (artículos
27, 36 y 41).
El artículo 27, que trata el aprovechamiento de las aguas,
reconoce el derecho que tienen los dos estados ribereños para tal efecto con
fines domésticos, sanitarios, industriales y agrícolas, pero impone a su vez el
deber de protección del recurso para no afectar el régimen o la calidad de sus
aguas.
Este criterio armónico de desarrollo sustentable, donde se
equilibran los derechos e intereses con obligaciones proteccionistas, también
requiere del principio de Cooperación como instrumento insoslayable, pues dice la Corte que “… tal utilización no puede ser considerada
equitativa y razonable si los intereses del otro Estado ribereño en el recurso
compartido y la protección ambiental de este último no son tenidos en
consideración. Consecuentemente, la opinión de la Corte es que el artículo 27
contiene esta interconexión entre el aprovechamiento equitativo y razonable de
un recurso compartido y el equilibrio entre el desarrollo económico y la
protección ambiental que es la esencia del desarrollo sustentable.”
Si nos interrogáramos acerca de la manera de materializar
estas previsiones, no hay dudas que sería con la aplicación efectiva del
principio de Cooperación que con acierto forma parte del derecho ambiental
internacional.
A ello también apunta el artículo 35 del Estatuto cuando
determina que las partes se obligan a asegurar que el manejo del suelo y de los
bosques no perjudique el régimen del río o la calidad de sus aguas, más
allá de que la Corte
desestimara los planteos de Argentina en relación a que Uruguay violó este
punto.
Pero volviendo al principio de Cooperación, vemos que se
consolida también en el artículo 36 del Estatuto, con la obligación de coordinar
medidas para evitar cambios en el equilibrio ecológico en el ámbito de la CARU, por lo que en la Sentencia se recalca: “Es la opinión de la Corte que el cumplimiento de
estas obligaciones no se puede esperar que se de a través de la acción
individual de cada Parte, actuando por sí mismas. Su implementación requiere
coordinación a través de la Comisión.
Refleja la dimensión del interés común del Estatuto de 1.975
y expresa uno de los fines para el establecimiento del mecanismo conjunto que
es coordinar las acciones y medidas tomadas por las Partes para el manejo
sustentable y la protección del medio ambiente del río…”
Avala esta conclusión la jurisprudencia anterior de la Corte (12) cuando observa
que “en el campo de la protección
ambiental, la vigilancia y la prevención son requeridos en vista del carácter
usualmente irreversible del daño al medio ambiente y de las limitaciones
inherentes en el mismo mecanismo de cooperación para evitar este tipo de
daños.”
Curiosamente, y en orden a los conceptos expresados
precedentemente cuando la Corte
analiza las circunstancias fácticas del caso y admite que Uruguay incumplió sus
obligaciones procesales, en este punto aparece una conclusión disímil ya que se
excluye la falta de cooperación por parte del Uruguay, a todas luces demostrada
con el retaceo de la información y su presentación extemporánea, insuficiente y
por fuera de la CARU.
En lo atinente al artículo 41, el inciso “a” impone a las
partes la obligación de prevenir la contaminación y preservar el
medio acuático, circunstancia
no cumplida por Uruguay al permitir las descargas de Botnia en el río sin
considerar la calidad eutrófica que ocasiona reversión y ausencia de flujo,
impactando también sobre la actividad turística y los usos recreativos del
mismo.
Por ello, la
Corte recuerda sus apreciaciones en materia jurisprudencial
(13) al destacar que “la existencia de la
obligación general de los Estados de asegurar que las actividades dentro de su
jurisdicción y control respeten el medio ambiente de otros Estados o de áreas
más allá del control nacional, es ahora parte del corpus del derecho
internacional relativo al medio ambiente.”
En efecto, la adopción obligatoria de medidas preventivas
individuales por parte de los Estados en el marco del artículo 41, se
complementa con otro tipo de obligaciones pero establecidas en el seno de la CARU.
Mientras la del artículo 41 obedece más a la legislación
nacional de cada parte, las otras forman parte de las potestades regulatorias
de la CARU
(artículos 36 y 56), pero son inescindibles y deben establecer un nexo de
coordinación al que las partes no pueden sustraerse.
Por eso las previsiones del artículo 41 deben operarse “de conformidad con los convenios
internacionales aplicables y con adecuación, en lo pertinente, a las pautas y
recomendaciones de los organismos técnicos internacionales.”
La debida diligencia puesta en la observancia de estas
disposiciones tiene su correlato en el concepto de “contaminación” brindado por el artículo 40 del Estatuto (14) y la
noción de “efectos nocivos” contenida
en el Digesto de la CARU
(15).
En este punto aparece como relevante la cuestión del Estudio
de Impacto Ambiental de las obras (EIA), cuyo incumplimiento deliberado
se imputa a Uruguay al no haberlos efectuado de manera completa y con
antelación a la autorización de construcción de las plantas.
Al expedir el permiso, el país oriental se basó en estudios
insuficientes e insatisfactorios, que no incluían todos los posibles impactos
potenciales del emprendimiento tal como lo exige el derecho internacional y las
prácticas en la materia. (16)
La realización de los EIA aparece como práctica usual de
gran aceptación en el concierto de las naciones que promueven la preservación
del medio ambiente, y si bien no se incluye en el Estatuto del Río Uruguay ni
tienen previsiones acerca de su alcance y contenido en el derecho internacional
general, para la Corte
es necesario “emprender un estudio de
impacto ambiental donde hay un riesgo que la actividad propuesta pueda tener un
impacto ambiental en un contexto transfronterizo, en particular, en un recurso
compartido. Asimismo, la diligencia debida y el deber de vigilancia y de
prevención que implica, podría considerarse que no fue ejercida si la parte que
proyecta las obras susceptibles de afectar el régimen del río o la calidad de
sus aguas no realizó un estudio de impacto ambiental de los efectos potenciales
de aquellas obras.”
La consideración cuidadosa de la tecnología a emplearse en
los emprendimientos industriales como el que forma parte del caso, también
involucra al contenido del EIA.
Otra manera de plasmar el principio de Cooperación dentro de
las previsiones del Estatuto del Río Uruguay es en el mecanismo de Consulta
a las poblaciones afectadas por medio de Audiencias Públicas como parte
de un EIA, extremo que la Corte
juzgó cumplidos por parte de Uruguay.
Finalmente, y en orden a lo consabido de la sentencia de
marras, más allá de lo discutible de este fallo salomónico, hemos visto cómo
juega el principio de Cooperación del Derecho Ambiental en un caso concreto
como el que ocupó nuestro análisis.
A modo de corolario, resultan interesantes las conclusiones
finales del fallo: “La Corte es de la opinión que
ambas Partes tienen la obligación de permitir a la CARU, en tanto mecanismo
común creado por el Estatuto de 1.975, ejercer de manera continuada los poderes
que le han sido conferidos, incluidas sus funciones de monitoreo de la calidad
de las aguas del río y de evaluación del impacto del funcionamiento de la
planta Orión (Botnia) en el medio acuático. Uruguay, por su parte, tiene la
obligación de continuar monitoreando el funcionamiento de la planta de acuerdo
con el articulo 41 del Estatuto y de asegurar el cumplimiento por parte de
Botnia de las regulaciones internas uruguayas así como los estándares de la
CARU. Las Partes tienen una obligación
legal bajo el Estatuto de 1.975 de continuar su cooperación a través de la CARU y de permitirle idear
los medios necesarios para promover una utilización equitativa del río, al
tiempo que proteja su ambiente (…) Por último, la Corte puntualiza que el
Estatuto de 1.975 pone a las partes bajo un deber de cooperar entre ellas, en
los términos establecidos allí, para asegurar el cumplimiento de su objeto y
fin. La obligación de cooperar trae aparejado el monitoreo conjunto del
establecimiento industrial planta Orión (Botnia). En este sentido, la Corte observa que las Partes
tienen una larga y efectiva tradición de cooperación y coordinación a través de
la CARU. Actuando
conjuntamente a través de la CARU,
las Partes han establecido una real comunidad de intereses y derechos en el
aprovechamiento del Río Uruguay y en la protección de su ambiente. También han
coordinado sus acciones a través del mecanismo conjunto de la CARU (…) y han hallado
soluciones apropiadas a sus diferencias (…) hasta que el presente caso fue
incoado ante la Corte.”
Bibliografía
- Comercio y Problemas
ambientales en el contexto del MERCOSUR. Diana Tussie y Patricia Vázquez.
- Principios
articuladores para una red federal ambiental. Raúl Díaz Ricci y Ana de la Vega de Díaz Ricci. Ponencia
en el V Congreso Argentino de Administración Pública.
- Los principios y las
reglas del Derecho Ambiental. Néstor Cafferatta. Programa Regional de Capacitación en
Derecho y Políticas Ambientales.
- Introducción al
Derecho Ambiental. Néstor
Cafferatta. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Instituto Nacional
de Ecología. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).
Primera Edición, Diciembre de 2.004, México D. F.
- Tratado del Río
Uruguay (1.961).
Suscripto entre la República Argentina
y la República Oriental
del Uruguay.
- Estatuto del Río
Uruguay (1.975). Acordado
entre la República Argentina
y la República Oriental
del Uruguay.
- Versión traducida
(no oficial) del fallo de la Corte
Internacional de Justicia de La Haya en el Caso de las
Plantas de Celulosa sobre el Río Uruguay. República Argentina c/República Oriental del Uruguay,
20/04/10.
- Declaración de Río
de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, ONU (1.992).
- Convención de Viena
de 1.969 sobre Derecho de los Tratados.
REFERENCIAS
(1)
Convención
de 1.973 sobre el Comercio Internacional de Especies de Fauna y Flora Salvajes
amenazadas de Extinción (CITES); Convención de Ramsar de 1.971 sobre Humedales
de Importancia Internacional; Convención de Naciones Unidas de 1.992 sobre
Diversidad Biológica; Convención de Estocolmo de 2.001 sobre los Contaminantes
Orgánicos Persistentes (POP)
(2)
Basándose
en la equidad, el uso razonable y no perjudicial de los cursos de aguas
internacionales, el desarrollo sustentable, la prevención de daños, el
principio precautorio y los estudios de impacto ambiental en obras y
emprendimientos industriales.
(3) Declaración de Río (1.992),
Declaración de Estocolmo (1.972)
(4)
De
acuerdo a la Convención
de Viena sobre Derecho de los Tratados (artículo 31) las reglas de Derecho
Internacional consuetudinario son la buena fe, el objeto y fin del tratado
suscripto y toda regla de derecho internacional aplicable a las relaciones
entre las partes, sean estas generales o contenidas en convenciones
multilaterales.
(5)
“Plantas
de Celulosa sobre el Río Uruguay (Argentina c/Uruguay), Ordenanza 13/07/06, C.
I. J. Registro 2.006, pág. 133, párrafo 80.
(6)
“Proyecto
Gabcikovo-Nagymaros (Hungría c/Eslovaquia), Sentencia C. I. J. Registro 1.997,
pág. 78, párrafos 140-141.
(7)
“Plantas
de Celulosa sobre el Río Uruguay (Argentina c/Uruguay), Medidas Cautelares,
Ordenanza del 13/07/06, C. I. J. Registro 2.006, pág. 133, párrafo 81.
(8)
Podemos
citar su competencia para: recibir informes de las partes y verificar si la
suma de utilizaciones causa o no un perjuicio sensible (artículos 27 y 28);
prevención de la modificación del equilibrio ecológico (artículo 36); entender
en los estudios e investigaciones científicas realizados por una parte en la
jurisdicción de otra (artículo 44); ejercer el poder de policía (46); entender
en cuestiones de navegación (artículo 48); dictar normas reglamentarias acerca
de la gestión común del Río Uruguay (artículo 56; actuar como instancia de
conciliación en todo litigio que surja entre las partes y a propuesta de una de
ellas (artículo 58).
(9)
“Canal
de Corfu (Reino Unido c/Albania), Méritos, Sentencia C. I. J. , Registro 1.949,
página 22”: “Corresponde a cada Estado la
obligación de no permitir, teniendo conocimiento, que su territorio sea usado
para actos contrarios a los derechos de otros Estados”; “Legalidad de la Amenaza o Uso de Armas
Nucleares, Opinión Consultiva, C. I. J. , Registro 1.996, (I), página 42,
parágrafo 29: “Un Estado está obligado a
usar todos los medios a su alcance a fin de evitar que las actividades que se
llevan a cabo en su territorio, o en cualquier área bajo su jurisdicción,
causen perjuicio sensible al medio ambiente del otro Estado.
(10) “Algunas Cuestiones de Asistencia
Mutua en Asuntos Criminales (Djibouti c/Francia), Sentencia C. I. J. , Registro
2.008, parágrafo 150: Si la información
le llegó eventualmente a Djibouti a través de la prensa, la información
diseminada de esta forma no puede ser tomada en cuenta a los efectos de la
aplicación del artículo 17 de la
Convención sobre Asistencia Mutua en Asuntos Criminales entre
ambos países, que prevé que se deberán dar razones/motivos para rechazar la
asistencia mutua.”
(11) “Ensayos Nucleares
(Australia c/Francia; Nueva Zelandia c/Francia), Arrets, C. I. J., Registro
1.974, página 268, parágrafo 46, et p. 473, parágrafo 49.” Véase también “Acciones
Armadas Fronterizas (Nicaragua c/Honduras), Competencia y Admisión, Sentencia,
C. I. J., Registro 1.988, página 105, parágrafo 94.”
(12)“Proyecto Gabcikovo-Nagymaros (Hungría c/Eslovaquia),
Sentencia C. I. J. Registro 1.997, pág. 78, párrafos 140-141.
(13) “Legalidad de la Amenaza o del Uso de Armas Nucleares”, Opinión
Consultiva, C. I. J., Reporte 1.966, pp. 241-242, par. 29.
(14) Artículo 40 del Estatuto del Río Uruguay: “A los efectos del presente Estatuto se
entiende por contaminación directa o indirecta, por el hombre, en el medio
acuático, de sustancias o energía de las que resulten efectos nocivos.”
(15) Título I, Capítulo I, Sección 2,
Artículo 1 (c) del Digesto de la
CARU (E3): “toda
alteración de la calidad de las aguas que impida o dificulte cualquier uso
legítimo de las mismas, que produzca efectos deletéreos o riesgos a los
recursos vivos, riesgo a la salud humana, amenaza a las actividades acuáticas
incluyendo la pesca o reducción de las actividades recreativas.”
(16) Convención de 1.991 sobre la Evaluación del Impacto
Ambiental Transfronterizo (ESPOO); Objetivos y Principios de Evaluación del
Impacto Ambiental del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente de
1.987 (PNUMA).
(17) Puntos 266 y 281 del fallo.-
DR. CARLOS
HERMANN GÜTTNER
CPACF T 101
F 854
Buenos Aires, 14 de Septiembre de 2.010.-
