III.- Conclusiones
Aunque resta
aguardar la publicación en el Boletín Oficial del Decreto Reglamentario
de la ley 26.737 para efectuar conclusiones definitivas, no podemos
soslayar la relevancia que adquiere la sanción de una norma de estas
características en la Argentina.
Nuestro país era uno de los pocos
en el continente que no contaba con un régimen de tal naturaleza, y
hemos señalado el absurdo de no haber procedido al ordenamiento
ambiental del territorio hasta el día de la fecha, incumpliendo con la
propia Ley General del Ambiente. (35)
Hemos visto la colisión de
la norma sancionada con algunos artículos de la Constitución Nacional,
así como su congruencia con tratados de derechos humanos cuyo rango está
a la par de nuestra Carta Magna y por ende son plenamente operativos en
nuestro sistema jurídico.
En esa tesitura, reivindicamos la noción de soberanía y seguridad nacional, así como los derechos a la justicia social y a la independencia económica, para sostener la validez constitucional de la Ley 26.737.
Estos derechos están consagrados expresamente por los pactos internacionales mencionados con antelación y por el artículo 33 de la Constitución Nacional, cuyo texto reza: “Las
declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución, no
serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no
enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de
la forma republicana de gobierno.”
No obstante,
serán los jueces de la Nación quienes determinen acerca de su
constitucionalidad, toda vez que ambas posturas –hay que admitirlo-
cuentan con sólidos argumentos para litigar en consecuencia.
La
jurisprudencia nacional (36) ha sido consecuente con la tradición
garantista hacia los extranjeros, insita en la Carta Magna. La Corte
Suprema de Justicia ha sostenido que “… el artículo 20 de la CN
confiere igualdad de derechos civiles a los extranjeros respecto del
resto de los ciudadanos (…) y toda distinción efectuada entre nacionales
y extranjeros, en lo que respecta al goce de los derechos reconocidos
en la Ley Fundamental, se halla afectada por una presunción de
inconstitucionalidad y aquel que sostenga la legitimidad de la
distinción debe acreditar la existencia de un “interés estatal urgente”
para justificar aquella y no es suficiente, a tal efecto, que la medida
adoptada resulte razonable.”
Esgrimir la defensa
de la constitucionalidad de la norma requerirá entonces de un
escrupuloso examen para corroborar la justificación excepcionalísima de
sancionar una ley como la 26.737, pues sus propósitos y fines se fundan
en la soberanía sobre el territorio nacional y sus recursos naturales,
en la seguridad nacional y en un interés general incuestionable desde el
punto de vista jurídico.
Discernir ambas categorías (nacionales y
extranjeros) no importa un acto discriminatorio en sí mismo, sino que
hace a la necesidad de alcanzar esos fines.
La Corte
Interamericana de Derechos Humanos admite la diferenciación entre los
términos “distinción y discriminación”, usando el primero para todo lo
admisible, en virtud de ser razonable, proporcional y objetivo. (37)
La
misma CSJN ha tenido especial cuidado en el tratamiento de los derechos
y garantías de los extranjeros, conforme las situaciones de hecho
planteadas en los casos sometidos a su juicio.
Así, por ejemplo, ha manifestado que “las
cuestiones de titularidad y ejercicio de los derechos y, más
precisamente, el problema de la igualdad en el ejercicio de aquellos,
depende del derecho afectado y de los intereses sociales que aparezcan
como imperativos para el Estado en la materia sujeta a reglamentación.
En tales supuestos es constitucionalmente válido formular condiciones de
trato diferenciado” (38)
En otros puntos se expidió de manera similar: “Las
reglamentaciones que distinguen entre nacional y extranjero no son en
principio inconstitucionales en los términos de los artículos 16, 20, y
75 inc. 22 CN, razón por la cual el legislador se encuentra habilitado a
emplearlas con la exigencia de que tal decisión responda a intereses
que involucran el bienestar general y que responden a una justificación
razonable y proporcional en relación con los propósitos que se
persiguen” (39); “Ante la existencia de una categoría sospechosa de
discriminación, el juicio de razonabilidad de la norma (artículos 14 y
28 CN) deberá estar guiado por un escrutinio estricto, que implica una
inversión de la carga de la prueba, de modo tal que es la parte que
defiende la constitucionalidad de la norma la que deberá realizar una
cuidadosa prueba sobre los fines que había intentado resguardar sobre y
sobre los medios que había utilizado a tal efecto, los primeros, deben
ser sustanciales y no bastará que sean meramente convenientes y con
respecto a los segundos, será insuficiente una genérica “adecuación” a
los fines, sino que deberá juzgarse si los promueven efectivamente y,
además, si no existen otras alternativas menos restrictivas para los
derechos en juego que las impuestas por la regulación cuestionada.” (40)
Empero, otras opiniones de la misma CSJN parecen ir en sentido divergente: “La
habilitación constitucional para establecer diferencias entre
nacionales y extranjeros no releva al legislador de establecer
requisitos razonables para unos y para otros de manera de no alterar el
derecho que se pretende reconocer, para ello debe ponderar adecuadamente
el sentido que da origen a las categorías y la relación sustancial
entre ellas y los medios que elige para no desconocer el principio
constitucional de igualdad.” (41)
Desde este modesto trabajo
se han formulado cuestionamientos a algunos aspectos de la ley que será
menester tener en cuenta de cara a un eventual proyecto de reforma
constitucional, indispensable para adaptarnos al contexto universal del
siglo XXI.
La ideología liberal de los vencedores de Caseros
(1.852) que inspiró la sanción de la Constitución Nacional en 1.853 y
el consecuente principio de igualdad entre ciudadanos argentinos y extranjeros fue útil para un modelo colonial que requería poblar el país y situarlo como factoría dentro del esquema imperialista de división internacional del trabajo.
La
producción agropecuaria requería del aporte de los inmigrantes, en un
escenario nacional devastado por las luchas civiles y el genocidio de
gauchos e indios practicado por los gobernantes. Lo que entonces
resultaba útil, hoy es insostenible por la variación sustancial de las
condiciones imperantes y el transcurso de ciento cincuenta años de
evolución.
Los intereses extranjeros sobre los recursos naturales y
estratégicos de los países subdesarrollados requieren de normas
protectorias con sentido nacional y disposición soberana.
La Constitución Justicialista de 1.949, sancionada por un gobierno democrático y abrogada por la dictadura cívico-militar de 1.955, contenía en su artículo 40 principios
liminares que se anticiparon a estos tiempos y deberían ser el
basamento de una próxima reforma constitucional en materia de tierra,
agua y demás recursos naturales.
Repasemos, pues, la parte pertinente de su texto original: “La
organización de la riqueza y su explotación tienen por fin el bienestar
del pueblo, dentro de un orden económico conforme a los principios de
la justicia social. El Estado, mediante una ley, podrá intervenir en la
economía y monopolizar determinada actividad, en salvaguardia de los
intereses generales y dentro de los límites fijados por los derechos
fundamentales asegurados en esta Constitución (…) Los minerales, las
caídas de agua, los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas, y las
demás fuentes naturales de energía, con excepción de los vegetales, son
propiedades imprescriptibles e inalienables de la Nación, con la
correspondiente participación en su producto, que se convendrá con las
provincias (…)”
Ese espíritu que impulsó al
constituyente de entonces es el que debe primar para tutelar de manera
efectiva la restricción al dominio extranjero sobre las tierras rurales y
cualquier otro recurso de la naturaleza situado en nuestro territorio.
La
titularidad de los recursos naturales, por imperio de la Reforma
Constitucional de 1.994, se atribuye a las provincias, con un sentido
federalista de dudosa conveniencia, pues tras esa fachada conceptual se
buscó favorecer al capital extranjero, atomizando la explotación y
administración de los mismos sin la injerencia del Estado Nacional, cuya
mira es el conjunto del país y no una provincia donde se asientan los
mismos.
La titularidad de los recursos naturales no debiera ser de
las provincias sino del Estado Nacional que representa al pueblo
argentino en su total dimensión, a todos y cada uno de los habitantes.
El
Estado Nacional es la cabal expresión y suma de todos los intereses de
los pueblos de las provincias, cuya voluntad común se expresa en la
unidad política de la Nación Argentina.
Volviendo al tema central
del presente trabajo, no escapa a la observación de nadie que vivimos en
un mundo superpoblado, embarcado en una frenética carrera consumista
que produce la devastación del medio ambiente sin límite alguno, lo cual
ha llevado a las potencias centrales a planificar el apoderamiento de
los recursos aún a costa de violar la soberanía de los estados que los
poseen.
Por esa razón, la prioridad de preservación en la órbita
de la propia soberanía nacional es un deber inexcusable de los
gobiernos.
Es menester que nuestros jueces juzguen con sentido
patriótico e interpreten las leyes priorizando el interés nacional y no
los suculentos negocios de naturaleza predatoria con que se desenvuelve
el capital extranjero, haciendo uso de las herramientas jurídicas
existentes.
Si el orden jurídico de un estado no es capaz de
tutelar los derechos fundamentales de sus ciudadanos, respetando la
soberanía y la seguridad de la Nación, la noción de justicia se diluye
irremediablemente.
Es ésa -y no la de los intereses comerciales y
financieros foráneos- la única seguridad jurídica valiosa que nuestros
jueces deberían garantizar, a través de una interpretación realista y
dinámica del texto constitucional.
Hubiera sido conveniente
incluir en la ley ciertos puntos que algunos de los proyectos
legislativos consideraban en sus textos, pero fueron dejados de lado.
Por
mencionar algunos, era imprescindible que las sociedades comerciales
titulares de inmuebles rurales no fueran filiales ni subsidiarias,
controladas o dirigidas por el capital extranjero; que sus socios fueran
exclusivamente personas físicas; que las acciones que conformaran su
capital social fueran nominativas; y que solo pudieran adquirir un
inmueble rural en tanto su objeto social estuviera relacionado con la
producción nacional.
El Registro Nacional de Tierras Rurales debió
haber sido también un Registro Nacional de Productores Agropecuarios,
como bien lo proponía la Federación Agraria en uno de sus proyectos
(42), con inscripción anual obligatoria para los nacionales y
extranjeros.
También se debió incluir expresamente como objeto de
la norma la preservación de la tierra rural como un recurso natural,
cultural y humano inescindible de la soberanía nacional, haciendo
hincapié en la biodiversidad, el equilibrio ambiental, el desarrollo
sustentable, la justicia social, la distribución equitativa de las
riquezas, la prioridad del consumo interno y el ordenamiento territorial
del país. (43)
La norma es una herramienta necesaria para abordar la problemática, pero requiere inserción constitucional plena.
Hasta
tanto se logre es indispensable aplicarla con el mayor rigor en
salvaguarda de la soberanía nacional, abogando por un programa integral
que además contemple la aplicación de un impuesto a las tierras ociosas
(44) y al latifundio (45).
No se trata de esgrimir un nacionalismo
chauvinista en desmedro de lo extranjero, sino de apelar al sentido
común y tener conciencia de los gravísimos riesgos que la humanidad
afronta en esta fase expansionista del capital concentrado
transnacional.
La crisis del 2.001 dejó enseñanzas profundas sobre
el funcionamiento de la arquitectura financiera y depredadora del
neoliberalismo instaurado en la década del 90.
Como corolario de
este análisis, recordemos que en 2.002 el entonces presidente interino
Eduardo Duhalde cerró once de las trece bases científico-militares que
nuestro país poseía en la Antártida tras un acuerdo secreto con Gran
Bretaña y en medio de las crecientes versiones que señalaban que los
bancos y el FMI proponían a la Argentina canjear su territorio austral
por la deuda externa fraudulenta que ellos mismos habían generado.
Si
nos detenemos en la incalculable riqueza de los recursos naturales
(agua dulce, petróleo y pesca) existentes allí, entenderemos el por qué
de esa decisión.
El Informe Kissinger y los Documentos Santa Fe I y
II de la inteligencia norteamericana para el hemisferio sur del
continente, recientemente desclasificados por la Agencia de Seguridad
Nacional de EE. UU proponía “preservar y apoderarse de los recursos naturales de los países latinoamericanos”. (46)
Proteger
lo nuestro con una legislación moderna y efectiva requiere el auxilio
de una magistratura judicial con idéntico sentido de justicia y
patriotismo, que refleje la soberanía del Estado y la voluntad común de
sus ciudadanos.
Priorizar el interés nacional por sobre las
apetencias comerciales de los pequeños núcleos inmobiliarios y los
conglomerados financieros foráneos, es un imperativo impostergable para
garantizar a nuestro pueblo el pleno goce de los derechos
constitucionales.
Cierro este trabajo con las memorables palabras del maestro Eduardo J. Couture, contenidas en su decálogo “Los Mandamientos del Abogado”: “El
derecho se aprende estudiando pero se ejerce pensando (…) La abogacía
es una ardua fatiga puesta al servicio de las causas justas (…) Tu deber
es luchar por el derecho, pero el día que encuentres en conflicto el
derecho con la justicia, lucha por la justicia.”
Quienes
asumimos el compromiso de pensar, gobernar, legislar, juzgar y educar,
debemos honrar a la Patria y ejercer nuestras responsabilidades con
ética y lealtad.
Que así sea, entonces.
De lo contrario, nos será demandado por la historia.-
Carlos Hermann Güttner (Abogado, UNLZ) CPACF Tº 101 Fº 854
Buenos Aires, Enero de 2.012.-
sábado, 28 de enero de 2012
COMENTARIOS A LA LEY 26.737 DE "RÉGIMEN DE PROTECCIÓN AL DOMINIO NACIONAL SOBRE LA PROPIEDAD, POSESIÓN O TENENCIA DE LAS TIERRAS RURALES"- Parte III (DR. CARLOS HERMANN GÜTTNER)
Otro gran defecto observado en la ley que nos ocupa es el del tope del 15% fijado en el artículo 8 como límite al dominio extranjero sobre la propiedad y tenencia de las tierras rurales, no por la magnitud del porcentaje sino por los errores de cálculo y circunstancias que podrían tornarlo inaplicable.
Hasta el presente, el Estado argentino no dispone de información oficial sobre la superficie de tierras que se hallan en poder de ciudadanos extranjeros.
Así las cosas, se carece de una información valiosa en términos estadísticos, lo que pone de relieve la desidia y la ausencia de políticas públicas respecto de un recurso clave para el desarrollo y la soberanía.
Con la sanción de la Ley 26.737 se procura enmendar semejante desacierto a través de un relevamiento catastral, dominial y de registro que se ocupe de esclarecer la propiedad y tenencia de las tierras rurales del país.
Para ello habrá que aguardar la puesta en funcionamiento del Registro Nacional de Tierras Rurales creado por la misma ley, el cual tendrá a su cargo la realización de esas tareas en un lapso de 180 días.
De los estudios de organismos privados (25) se deduce que al mes de julio del año 2.010, la superficie de tierras productivas del país alcanzaba los 170 millones de hectáreas. El 20% de las mismas estaba bajo dominio o posesión de capitales extranjeros (26), esto es aproximadamente 34 millones de hectáreas.
En varias provincias y municipios, la superficie de tierras rurales en manos extranjeras supera holgadamente el tope consignado por el legislador.
Si consideramos lo expuesto y el hecho de que la norma no afecta derechos adquiridos al 28/12/2.011, cabe concluir que el tope fijado en el artículo 8 deviene irrelevante e inaplicable jurídicamente.
Más aún, ¿por qué razón se fijó un tope porcentual si no se contaba con información cierta de la superficie de tierras rurales en la condición que se pretendía regular?
¿No hubiera sido mejor declarar de conveniencia nacional la preservación en manos argentinas de la totalidad de la superficie productiva del país no enajenadas a la fecha de sanción de la ley, imponiendo la misma restricción al dominio y la tenencia extranjera por cuestiones de seguridad nacional y soberanía?
Supongamos que la cifra porcentual estimada por los estudios privados excede el tope legal de la ley 26.737, ¿cuál será, entonces, el destino de la legislación impuesta?
Dentro de las restricciones, el artículo 9 de la ley establece que en ningún caso las personas físicas o jurídicas de una misma nacionalidad extranjera, podrán superar el treinta por ciento (30%) del porcentual asignado en el artículo 8 –o sea el tope del 15%-, a propietarios o poseedores extranjeros sobre las tierras.
Como ejemplo concreto de esta confusa redacción que se presta a equívocos, podría decirse que si se tomara el 15% de la superficie de tierras rurales del país como un todo, no podrían existir dentro de esa porción más del 30% de personas físicas o jurídicas de la misma nacionalidad en detrimento de otras.
Inferimos que con esta disposición se pretende desalentar la concentración y garantizar la equidad e igualdad de oportunidades entre los capitales de origen extranjero que deseen adquirir tierras.
El artículo 10, de riguroso carácter técnico, determina que las parcelas rurales de un mismo titular extranjero no podrán superar las mil hectáreas (1.000 has) en la zona núcleo, o superficie equivalente, de acuerdo a la región de que se trate.
Esta unidad definida como zona núcleo o superficie equivalente aún no está determinada, y será tarea del Consejo Interministerial de Tierras Rurales creado por la ley el cuantificarla.
Los parámetros señalados para fijar la superficie equivalente son:
- la localización de las tierras rurales y su proporción respecto del municipio, departamento y provincia que integren;
- la capacidad y calidad de las tierras rurales para su uso y explotación.
En ambos casos, y a modo de crítica, cabe formular la siguiente pregunta: ¿Cómo se procederá en aquellas provincias o municipios donde la superficie de tierras rurales en manos de un mismo titular extranjero superen las hectáreas permitidas dentro de la zona núcleo o superficie equivalente?
Como la ley no afecta derechos adquiridos, va de suyo que las previsiones del artículo serán inaplicables a esas situaciones, considerando que las mejores tierras rurales del país en muchas provincias y municipios ya están en manos de un mismo titular extranjero. (27)
Otro aspecto fundamental es que la autoridad de aplicación de la ley (el Registro Nacional de Tierras Rurales) deberá otorgar un certificado de habilitación a los titulares y poseedores extranjeros, previo control de la cantidad de tierras que posea o de las que sea titular al momento de adquirir.
Para cerrar el tratamiento del artículo 10, observamos que se prohíbe la titularidad o posesión extranjera de tierras que contengan cuerpos de agua de envergadura y permanentes o sean ribereñas de los mismos.
Si bien se comparte esta previsión, es criticable que se la adopte tardíamente, cuando gran parte de las tierras rurales en esa condición ya está en manos extranjeras (28) y por no afectar derechos adquiridos esas situaciones tampoco serán alcanzadas por la ley.
Lo correcto –insisto-, hubiera sido declarar la conveniencia nacional de preservar esas tierras en manos argentinas, en los términos señalados precedentemente; o apelar al Decreto Ley 15.385/44 para incluir a las tierras ribereñas o con cuerpos de agua permanentes y de envergadura dentro del concepto de zonas de seguridad del interior, desafectándolas del dominio o posesión privada y expropiándolas.
De esa manera se hubieran recuperado las mismas y no se caería en el ridículo de sancionar una norma que luego se torne inaplicable.
La siguiente prohibición del artículo 10 tiene que ver con inmuebles ubicados en zonas de seguridad de frontera, conforme lo dispuesto por el mencionado Decreto Ley 15.385/44.
Estas zonas abarcan una faja territorial a lo largo de la frontera terrestre y marítima de nuestro país, cuyas dimensiones son variables y fijadas por el PEN (29) para sostener la defensa nacional.
La riqueza y valor estratégico de las tierras situadas allí son incalculables. Pese a ello, el gobierno nacional ha seguido en los hechos una política totalmente ambigua y contraria a los fines pretendidos con la ley, desafectando grandes superficies de tierras en zonas de seguridad de frontera y zonas de seguridad interior para favorecer las inversiones del capital extranjero, tal como lo consigna la investigación periodística de un diario insospechado de ser opositor (30)
Reiterando el tenor de las críticas anteriores, es evidente que estamos en presencia de una disposición plagada de buenas intenciones pero que en la práctica carecerá de efectos, pues las tierras forman parte de los derechos adquiridos de esas firmas extranjeras y no podrán ser alcanzadas por la norma.
El artículo 13, en vez de prohibir la adquisición extranjera de tierras en las zonas de seguridad interior, las permite a condición de que el Ministerio del Interior brinde su consentimiento.
Con ello se desnaturalizan los propios fundamentos de constitucionalidad de la norma, basados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y se contradicen los argumentos de preservación del recurso “tierra” en manos nacionales por razones de soberanía y seguridad nacional.
El artículo 11, sin embargo, constituye un reaseguro primordial del ejercicio de la soberanía nacional, pues desactiva -en lo que hace a la compra de tierras- las nefastas consecuencias de los engendros jurídicos que someten al país a designios foráneos y afectan su ordenamiento jurídico: los Tratados Bilaterales de Inversión. (31)
Vale la pena repasar su redacción: “A los fines de esta ley y atendiendo a los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) suscriptos por la República Argentina y que se encuentran vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta ley, no se entenderá como inversión la adquisición de tierras rurales, por tratarse de un recurso natural no renovable que aporta el país receptor.”
Esta cláusula interpretativa excluye a las tierras rurales del concepto de “inversión” y la califica como recurso natural no renovable, asignándole un carácter tuitivo más amplio que abre la puerta al Derecho Ambiental, en un acierto estupendo del legislador.
Otra derivación importante es el hecho de apartar de la jurisdicción del CIADI (32) al Estado argentino, eximiéndolo de cualquier tipo de responsabilidad por las regulaciones impuestas sobre las inversiones extranjeras, circunstancia que este organismo colonial penaliza con severidad.
En concordancia con el artículo 5, el 12 obliga a todos las personas físicas o jurídicas de nacionalidad extranjera que sean propietarias o poseedoras de tierras rurales en el país, a denunciar su situación ante el Registro Nacional de Tierras Rurales, dentro de un plazo de ciento ochenta (180) días contados a partir de la fecha en que se reglamente la presente ley.
De manera que habrá que aguardar la publicación en el Boletín Oficial del decreto reglamentario del PEN para empezar a contabilizar los plazos.
Advertimos acerca de algunos defectos sustanciales de la presente ley, proclives a neutralizar los efectos mismos de la regulación pretendida y –en consecuencia- favorecer el avance del proceso de extranjerización.
La demora en reglamentarla por parte del PEN, tal como aconteció con la Ley 26.639 de Protección de Glaciares (33) podría acarrear un vacío legal o dificultades para su aplicación.
El artículo 18 instituye una cláusula de índole transitoria que tiende a evitar el fraude a la ley en el período que resta hasta su reglamentación, y dice lo siguiente: “toda adquisición, transferencia, cesión de derechos posesorios, cualquiera sea la forma, denominación y extensión temporal que le impongan las partes, a favor de personas físicas o jurídicas extranjeras en los términos del artículo 3º, que se realice en el período comprendido entre la entrada en vigencia de la ley y su reglamentación por el Poder Ejecutivo nacional, queda alcanzada por las disposiciones de la presente ley y sujeta a las consecuencias previstas en el artículo 7º.”
La consecuencia de estos actos en lapso indicado es la nulidad total, absoluta e insanable, sin derecho a indemnización alguna, tanto para sus autores como para los partícipes (abogados, escribanos, funcionarios de registro, agentes inmobiliarios, comisionistas, mandatarios, vendedores, etc.), quienes además responderán en forma personal y solidaria con su patrimonio por el obrar antijurídico.
La ley crea, además, dos organismos fundamentales para el cumplimiento de sus fines: el Registro Nacional de Tierras Rurales y el Consejo Interministerial de Tierras Rurales.
El primero de ellos, funcionará dentro del organigrama del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, pero integrado con el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, y será la autoridad de aplicación de la ley.
Ambas carteras -por la necesaria vinculación con la temática regulada-, deberán coordinar políticas dentro del organismo creado a los efectos de dar cumplimiento a las pautas regulatorias establecidas.
La principal objeción a esta forma de organizar el Registro recae sobre la falta de sentido federal con que se lo instrumenta, atendiendo quizás a las limitaciones constitucionales que existen en razón de las competencias no delegadas al gobierno central por las provincias.
Hubiera sido correcto que los estados provinciales integraran sus dependencias competentes en materia de registración y catastro dentro de un único organismo nacional pero con participación de los veinticuatro distritos, en vez de estructurar un esquema meramente colaborativo como el que impone la ley.
Las funciones de este organismo se especifican en el artículo 14 y son:
- Llevar el registro de los datos referentes a las tierras rurales de titularidad o posesión extranjera de acuerdo a lo que dispone la ley;
- Requerir de la colaboración de las dependencias catastrales y de registro que tienen las provincias, a través de informaciones relacionadas con el cumplimiento de sus fines;
- Expedir los certificados de habilitación de todo acto de transferencia de derechos de dominio o posesión sobre tierras rurales cuando estén involucrados los extranjeros. Los certificados de habilitación serán regulados por el decreto reglamentario de la presente ley y serán tramitados por el escribano público o la autoridad judicial que intervenga.
- Controlar el cumplimiento de la legislación sancionada en calidad de autoridad de aplicación, teniendo legitimación activa para actuar en sede administrativa, o reclamar la nulidad de los actos prohibidos por la norma en sede judicial.
Con respecto al Consejo Interministerial de Tierras Rurales, la misma ley en su artículo 16 estipula que será presidido por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, y conformado además por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, por la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, por el Ministerio del Interior de la Nación y por representantes de las provincias.
Las funciones del Consejo serán:
- Dirigir las acciones para el cumplimiento de la ley;
- Ejecutar la política nacional sobre tierras rurales;
- Recabar la colaboración de organismos de la administración centralizada y descentralizada del Estado nacional y las provincias;
- Determinar la equivalencia de superficies del territorio nacional a que hace referencia el artículo 10 de la presente ley, sobre la base de los instrumentos técnicos elaborados por los organismos oficiales competentes.
Resulta claro el propósito de implementar una verdadera política de estado en lo que respecta a la tierra, su preservación y destino productivo.
El nivel de coordinación de esas políticas y la participación de las provincias en su elaboración conjunta con el gobierno central, además de la puesta en práctica de las mismas, es alentador desde todo punto de vista.
Recordemos que el Código Civil, en su artículo 2.326 confiere a las autoridades provinciales la potestad reglamentaria de la superficie mínima de la unidad económica productiva, y esto deberá armonizar con las disposiciones del artículo 10 de la Ley 26.537.
Someter a toda la administración pública nacional y provincial, centralizada y descentralizada, a la colaboración permanente y activa con el Consejo, es de vital importancia. (34)
Hasta el presente, el Estado argentino no dispone de información oficial sobre la superficie de tierras que se hallan en poder de ciudadanos extranjeros.
Así las cosas, se carece de una información valiosa en términos estadísticos, lo que pone de relieve la desidia y la ausencia de políticas públicas respecto de un recurso clave para el desarrollo y la soberanía.
Con la sanción de la Ley 26.737 se procura enmendar semejante desacierto a través de un relevamiento catastral, dominial y de registro que se ocupe de esclarecer la propiedad y tenencia de las tierras rurales del país.
Para ello habrá que aguardar la puesta en funcionamiento del Registro Nacional de Tierras Rurales creado por la misma ley, el cual tendrá a su cargo la realización de esas tareas en un lapso de 180 días.
De los estudios de organismos privados (25) se deduce que al mes de julio del año 2.010, la superficie de tierras productivas del país alcanzaba los 170 millones de hectáreas. El 20% de las mismas estaba bajo dominio o posesión de capitales extranjeros (26), esto es aproximadamente 34 millones de hectáreas.
En varias provincias y municipios, la superficie de tierras rurales en manos extranjeras supera holgadamente el tope consignado por el legislador.
Si consideramos lo expuesto y el hecho de que la norma no afecta derechos adquiridos al 28/12/2.011, cabe concluir que el tope fijado en el artículo 8 deviene irrelevante e inaplicable jurídicamente.
Más aún, ¿por qué razón se fijó un tope porcentual si no se contaba con información cierta de la superficie de tierras rurales en la condición que se pretendía regular?
¿No hubiera sido mejor declarar de conveniencia nacional la preservación en manos argentinas de la totalidad de la superficie productiva del país no enajenadas a la fecha de sanción de la ley, imponiendo la misma restricción al dominio y la tenencia extranjera por cuestiones de seguridad nacional y soberanía?
Supongamos que la cifra porcentual estimada por los estudios privados excede el tope legal de la ley 26.737, ¿cuál será, entonces, el destino de la legislación impuesta?
Dentro de las restricciones, el artículo 9 de la ley establece que en ningún caso las personas físicas o jurídicas de una misma nacionalidad extranjera, podrán superar el treinta por ciento (30%) del porcentual asignado en el artículo 8 –o sea el tope del 15%-, a propietarios o poseedores extranjeros sobre las tierras.
Como ejemplo concreto de esta confusa redacción que se presta a equívocos, podría decirse que si se tomara el 15% de la superficie de tierras rurales del país como un todo, no podrían existir dentro de esa porción más del 30% de personas físicas o jurídicas de la misma nacionalidad en detrimento de otras.
Inferimos que con esta disposición se pretende desalentar la concentración y garantizar la equidad e igualdad de oportunidades entre los capitales de origen extranjero que deseen adquirir tierras.
El artículo 10, de riguroso carácter técnico, determina que las parcelas rurales de un mismo titular extranjero no podrán superar las mil hectáreas (1.000 has) en la zona núcleo, o superficie equivalente, de acuerdo a la región de que se trate.
Esta unidad definida como zona núcleo o superficie equivalente aún no está determinada, y será tarea del Consejo Interministerial de Tierras Rurales creado por la ley el cuantificarla.
Los parámetros señalados para fijar la superficie equivalente son:
- la localización de las tierras rurales y su proporción respecto del municipio, departamento y provincia que integren;
- la capacidad y calidad de las tierras rurales para su uso y explotación.
En ambos casos, y a modo de crítica, cabe formular la siguiente pregunta: ¿Cómo se procederá en aquellas provincias o municipios donde la superficie de tierras rurales en manos de un mismo titular extranjero superen las hectáreas permitidas dentro de la zona núcleo o superficie equivalente?
Como la ley no afecta derechos adquiridos, va de suyo que las previsiones del artículo serán inaplicables a esas situaciones, considerando que las mejores tierras rurales del país en muchas provincias y municipios ya están en manos de un mismo titular extranjero. (27)
Otro aspecto fundamental es que la autoridad de aplicación de la ley (el Registro Nacional de Tierras Rurales) deberá otorgar un certificado de habilitación a los titulares y poseedores extranjeros, previo control de la cantidad de tierras que posea o de las que sea titular al momento de adquirir.
Para cerrar el tratamiento del artículo 10, observamos que se prohíbe la titularidad o posesión extranjera de tierras que contengan cuerpos de agua de envergadura y permanentes o sean ribereñas de los mismos.
Si bien se comparte esta previsión, es criticable que se la adopte tardíamente, cuando gran parte de las tierras rurales en esa condición ya está en manos extranjeras (28) y por no afectar derechos adquiridos esas situaciones tampoco serán alcanzadas por la ley.
Lo correcto –insisto-, hubiera sido declarar la conveniencia nacional de preservar esas tierras en manos argentinas, en los términos señalados precedentemente; o apelar al Decreto Ley 15.385/44 para incluir a las tierras ribereñas o con cuerpos de agua permanentes y de envergadura dentro del concepto de zonas de seguridad del interior, desafectándolas del dominio o posesión privada y expropiándolas.
De esa manera se hubieran recuperado las mismas y no se caería en el ridículo de sancionar una norma que luego se torne inaplicable.
La siguiente prohibición del artículo 10 tiene que ver con inmuebles ubicados en zonas de seguridad de frontera, conforme lo dispuesto por el mencionado Decreto Ley 15.385/44.
Estas zonas abarcan una faja territorial a lo largo de la frontera terrestre y marítima de nuestro país, cuyas dimensiones son variables y fijadas por el PEN (29) para sostener la defensa nacional.
La riqueza y valor estratégico de las tierras situadas allí son incalculables. Pese a ello, el gobierno nacional ha seguido en los hechos una política totalmente ambigua y contraria a los fines pretendidos con la ley, desafectando grandes superficies de tierras en zonas de seguridad de frontera y zonas de seguridad interior para favorecer las inversiones del capital extranjero, tal como lo consigna la investigación periodística de un diario insospechado de ser opositor (30)
Reiterando el tenor de las críticas anteriores, es evidente que estamos en presencia de una disposición plagada de buenas intenciones pero que en la práctica carecerá de efectos, pues las tierras forman parte de los derechos adquiridos de esas firmas extranjeras y no podrán ser alcanzadas por la norma.
El artículo 13, en vez de prohibir la adquisición extranjera de tierras en las zonas de seguridad interior, las permite a condición de que el Ministerio del Interior brinde su consentimiento.
Con ello se desnaturalizan los propios fundamentos de constitucionalidad de la norma, basados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y se contradicen los argumentos de preservación del recurso “tierra” en manos nacionales por razones de soberanía y seguridad nacional.
El artículo 11, sin embargo, constituye un reaseguro primordial del ejercicio de la soberanía nacional, pues desactiva -en lo que hace a la compra de tierras- las nefastas consecuencias de los engendros jurídicos que someten al país a designios foráneos y afectan su ordenamiento jurídico: los Tratados Bilaterales de Inversión. (31)
Vale la pena repasar su redacción: “A los fines de esta ley y atendiendo a los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) suscriptos por la República Argentina y que se encuentran vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta ley, no se entenderá como inversión la adquisición de tierras rurales, por tratarse de un recurso natural no renovable que aporta el país receptor.”
Esta cláusula interpretativa excluye a las tierras rurales del concepto de “inversión” y la califica como recurso natural no renovable, asignándole un carácter tuitivo más amplio que abre la puerta al Derecho Ambiental, en un acierto estupendo del legislador.
Otra derivación importante es el hecho de apartar de la jurisdicción del CIADI (32) al Estado argentino, eximiéndolo de cualquier tipo de responsabilidad por las regulaciones impuestas sobre las inversiones extranjeras, circunstancia que este organismo colonial penaliza con severidad.
En concordancia con el artículo 5, el 12 obliga a todos las personas físicas o jurídicas de nacionalidad extranjera que sean propietarias o poseedoras de tierras rurales en el país, a denunciar su situación ante el Registro Nacional de Tierras Rurales, dentro de un plazo de ciento ochenta (180) días contados a partir de la fecha en que se reglamente la presente ley.
De manera que habrá que aguardar la publicación en el Boletín Oficial del decreto reglamentario del PEN para empezar a contabilizar los plazos.
Advertimos acerca de algunos defectos sustanciales de la presente ley, proclives a neutralizar los efectos mismos de la regulación pretendida y –en consecuencia- favorecer el avance del proceso de extranjerización.
La demora en reglamentarla por parte del PEN, tal como aconteció con la Ley 26.639 de Protección de Glaciares (33) podría acarrear un vacío legal o dificultades para su aplicación.
El artículo 18 instituye una cláusula de índole transitoria que tiende a evitar el fraude a la ley en el período que resta hasta su reglamentación, y dice lo siguiente: “toda adquisición, transferencia, cesión de derechos posesorios, cualquiera sea la forma, denominación y extensión temporal que le impongan las partes, a favor de personas físicas o jurídicas extranjeras en los términos del artículo 3º, que se realice en el período comprendido entre la entrada en vigencia de la ley y su reglamentación por el Poder Ejecutivo nacional, queda alcanzada por las disposiciones de la presente ley y sujeta a las consecuencias previstas en el artículo 7º.”
La consecuencia de estos actos en lapso indicado es la nulidad total, absoluta e insanable, sin derecho a indemnización alguna, tanto para sus autores como para los partícipes (abogados, escribanos, funcionarios de registro, agentes inmobiliarios, comisionistas, mandatarios, vendedores, etc.), quienes además responderán en forma personal y solidaria con su patrimonio por el obrar antijurídico.
La ley crea, además, dos organismos fundamentales para el cumplimiento de sus fines: el Registro Nacional de Tierras Rurales y el Consejo Interministerial de Tierras Rurales.
El primero de ellos, funcionará dentro del organigrama del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, pero integrado con el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, y será la autoridad de aplicación de la ley.
Ambas carteras -por la necesaria vinculación con la temática regulada-, deberán coordinar políticas dentro del organismo creado a los efectos de dar cumplimiento a las pautas regulatorias establecidas.
La principal objeción a esta forma de organizar el Registro recae sobre la falta de sentido federal con que se lo instrumenta, atendiendo quizás a las limitaciones constitucionales que existen en razón de las competencias no delegadas al gobierno central por las provincias.
Hubiera sido correcto que los estados provinciales integraran sus dependencias competentes en materia de registración y catastro dentro de un único organismo nacional pero con participación de los veinticuatro distritos, en vez de estructurar un esquema meramente colaborativo como el que impone la ley.
Las funciones de este organismo se especifican en el artículo 14 y son:
- Llevar el registro de los datos referentes a las tierras rurales de titularidad o posesión extranjera de acuerdo a lo que dispone la ley;
- Requerir de la colaboración de las dependencias catastrales y de registro que tienen las provincias, a través de informaciones relacionadas con el cumplimiento de sus fines;
- Expedir los certificados de habilitación de todo acto de transferencia de derechos de dominio o posesión sobre tierras rurales cuando estén involucrados los extranjeros. Los certificados de habilitación serán regulados por el decreto reglamentario de la presente ley y serán tramitados por el escribano público o la autoridad judicial que intervenga.
- Controlar el cumplimiento de la legislación sancionada en calidad de autoridad de aplicación, teniendo legitimación activa para actuar en sede administrativa, o reclamar la nulidad de los actos prohibidos por la norma en sede judicial.
Con respecto al Consejo Interministerial de Tierras Rurales, la misma ley en su artículo 16 estipula que será presidido por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, y conformado además por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, por la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, por el Ministerio del Interior de la Nación y por representantes de las provincias.
Las funciones del Consejo serán:
- Dirigir las acciones para el cumplimiento de la ley;
- Ejecutar la política nacional sobre tierras rurales;
- Recabar la colaboración de organismos de la administración centralizada y descentralizada del Estado nacional y las provincias;
- Determinar la equivalencia de superficies del territorio nacional a que hace referencia el artículo 10 de la presente ley, sobre la base de los instrumentos técnicos elaborados por los organismos oficiales competentes.
Resulta claro el propósito de implementar una verdadera política de estado en lo que respecta a la tierra, su preservación y destino productivo.
El nivel de coordinación de esas políticas y la participación de las provincias en su elaboración conjunta con el gobierno central, además de la puesta en práctica de las mismas, es alentador desde todo punto de vista.
Recordemos que el Código Civil, en su artículo 2.326 confiere a las autoridades provinciales la potestad reglamentaria de la superficie mínima de la unidad económica productiva, y esto deberá armonizar con las disposiciones del artículo 10 de la Ley 26.537.
Someter a toda la administración pública nacional y provincial, centralizada y descentralizada, a la colaboración permanente y activa con el Consejo, es de vital importancia. (34)
COMENTARIOS A LA LEY 26.737 DE "RÉGIMEN DE PROTECCIÓN AL DOMINIO NACIONAL SOBRE LA PROPIEDA, POSESIÓN O TENENCIA DE LAS TIERRAS RURALES" - Parte II (DR. CARLOS HERMANN GÜTTNER)
El límite a la titularidad de dominio o posesión de tierras rurales
se fija en un 15% de la superficie del territorio nacional, cifra
porcentual que se computará también sobre el territorio de la provincia,
municipio o entidad administrativa equivalente en que esté situado el
inmueble rural.
Los fundamentos del proyecto enviado por el PEN al Congreso destacan “la necesidad de impedir la consolidación de procesos que podrían comprometer gravemente el desarrollo, la soberanía nacional y la titularidad del pueblo argentino sobre sus recursos estratégicos no renovables, como la tierra y el agua dulce (…) dicha regulación deviene necesaria para frenar el proceso de adquisición de grandes extensiones de tierra por parte de capitales financieros transnacionales, el que se viene profundizando en los últimos años a raíz de la especulación desatada con motivo de la variación de los precios de los productos primarios en el mercado internacional (…) En este sentido, el espíritu y la letra del proyecto apuntan a un doble objetivo: regular el previsible incremento de la propiedad extranjera y preservar su tenencia en manos de productores agropecuarios nacionales, posibilitando un desarrollo tecnológico propio que acreciente nuestra capacidad agroindustrial y nos proyecte como productores alimentarios; limitar la concentración de grandes extensiones de tierras en manos de capitales financieros, excluyendo a las tierras rurales como recursos estratégicos susceptibles de ser aplicados como inversión.”
Reconociendo como ciertos e incuestionables los datos enunciados, y más allá de la filosofía política que inspiró al proyecto –compartida absolutamente por el autor de este trabajo-, es aquí donde se presentan los más duros cuestionamientos a la norma sancionada.
La dudosa constitucionalidad de la misma en este punto no es un dato menor, a la luz del espíritu mismo de nuestra Carta Magna, impregnada de un liberalismo a ultranza y proclive a la colonización extranjera como única forma de lograr el desarrollo. (18)
El artículo 20 de la Constitución Nacional, que ostenta el carácter de “garantía constitucional” y se ubica dentro de la parte dogmática, consagra expresamente la igualdad de derechos entre ciudadanos argentinos y extranjeros, y dice textualmente: “Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes. No están obligados a admitir la ciudadanía, ni a pagar contribuciones forzosas extraordinarias. Obtienen nacionalización residiendo dos años continuos en la Nación; pero la autoridad puede acortar este término a favor del que lo solicite, alegando y probando servicios a la República.”
La claridad y contundencia del texto aborta cualquier análisis en contrario y resalta la incongruencia de la ley 26.737 con la manda constitucional, toda vez que admite la igualdad de derechos entre ciudadanos argentinos y extranjeros y permite a estos últimos el ejercicio del comercio y la potestad de poseer bienes raíces, comprar y enajenarlos. Así también lo entiende la copiosa jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
No hay resquicio para ninguna interpretación opuesta si nos atenemos a la literalidad de la ley fundamental, por lo que a todas luces aparece manifiesta la inconstitucionalidad de las restricciones al dominio extranjero impuestas por la ley de marras.
Este es el argumento más sólido de todos los vertidos en el concierto de debates que precedieron a su sanción, y constituye sin lugar a dudas un obstáculo aparentemente infranqueable que motivará numerosos planteos judiciales.
Ahora bien, desde una perspectiva razonable se podría argüir que en nuestro ordenamiento jurídico los derechos no son absolutos y que no hay violación de la garantía consagrada en el artículo 20, puesto que no se impide en modo alguno el ejercicio del derecho a adquirir las tierras por parte de los extranjeros, sino que se lo limita en función de un interés supremo.
El mismo es enunciado en los Fundamentos del proyecto y confiere a la norma sancionada el carácter de ley de orden público.
Además, el derecho comparado ofrece regímenes similares cuyas restricciones son más severas que la nuestra (19), llegando incluso a la prohibición de la tenencia o dominio extranjero sobre sus tierras rurales.
No obstante, hay que aclarar que el derecho comparado no es derecho aplicable ni fuente de obligaciones en nuestro ordenamiento jurídico, y solo sirve para cotejar, interpretar o adoptarlo como referencia de algunas posiciones doctrinarias o proyectos de ley.
Por otra parte, quienes admitan la inconstitucionalidad de la ley, también podrían rebatir con base en el artículo 28 de la Constitución Nacional, que reza: “Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio.”
La congruencia de esta disposición con la del artículo 20 es medular en el planteo y requerirá no poca destreza de los juristas y abogados para desvirtuarlo.
Algunas organizaciones de derecho ambiental vinculadas a universidades privadas invocan también el artículo 25 de la Constitución Nacional para invalidar la nueva ley, resaltando su texto: “El Gobierno federal fomentará la inmigración europea; y no podrá restringir, limitar ni gravar con impuesto alguno la entrada al territorio argentino de los extranjeros que traigan por objeto labrar la tierra, mejorar las industrias, e introducir y enseñar las ciencias y las artes.”
Amén de señalar la obsolescencia del mismo, pues fue introducido en un contexto distinto al actual y con otros objetivos, hay que puntualizar que hoy ya no se fomenta la inmigración europea, ni la ley pretende imponer cargas tributarias de ninguna naturaleza a las tierras adquiridas por los extranjeros.
El prestigioso jurista Eduardo Barcesat defendió la constitucionalidad de la norma, basándose en el artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional, en el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos (20) y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
En el primer caso, Barcesat destaca el rol del Congreso para sancionar una norma como la que nos ocupa porque -tal como dice el artículo 75 inciso 19-, el mismo debe "proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio...", cuestiones estas que están en juego en el escenario que la ley pretende regular.
Y aunque "a priori" esto sea razonable, el argumento podría revertirse a favor de los detractores de la norma toda vez que ellos consideran al capital extranjero como motor del desarrollo productivo y del progreso económico, poniendo como ejemplo incuestionable al proceso de tecnificación de la producción cerealera llevado a cabo a partir de la década del 90.
Por lo expuesto, podemos observar que ambas posiciones -la que se inclina por la constitucionalidad de la Ley 26.737 y la que promueve su inconstitucionalidad- pueden interpretar el artículo del modo conveniente a sus intereses, dependiendo de la concepción de progreso económico y desarrollo productivo que sustenten.
Siguiendo a Barcesat, vemos que el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos -que versa sobre el derecho a la propiedad privada-, dice claramente que "Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social."
Y es precisamente en concordancia con esa manda de jerarquía constitucional que la Ley 26.737 instaura un Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras Rurales, con restricciones que se basan en el interés social y la soberanía de la Nación sobre sus recursos estratégicos.
En esa misma línea juegan las disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -incluido en el bloque de tratados de derechos humanos con rango constitucional-, que vale la pena repasar aquí.
La Parte I, Artículo 1º, en sus apartados 1 y 2, dice lo siguiente:
"1.-1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural.
2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.
Los Estados Partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autónomos y territorios en fideicomiso, promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación, y respetarán este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas."
Nuestro país, en virtud de su soberanía, debe propender a su independencia económica legislando de la mejor manera posible respecto del dominio, uso y aprovechamiento de sus recursos naturales estratégicos.
En el caso de la Ley 26.737 ese objetivo se ciñe únicamente a imponer limitaciones al dominio extranjero, descuidadno la regulación del uso sustentable y el equilibrio ambiental, cuestión que debió ser abordada.
Como un aspecto de la libre determinación, las restricciones están bien fundadas en este artículo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, pero no bastan para desvirtuar el principio de igualdad entre ciudadanos extranjeros y nacionales consagrada por la Constitución Nacional.
Máxime si se considera que en un planteo de inconstitucionalidad podría argüirse que el dominio, posesión o tenencia extranjera de las tierras nacionales no afecta en modo alguno la independencia económica del país sino que contribuye a su desarrollo, porque los ciudadanos de esa condición son iguales a los nativos y gozan de los mismos derechos de acuerdo a la Constitución Nacional.
Entraña un singular riesgo político -aunque tal vez no jurídico-, en materia de derecho internacional, el invocar la libre determinación de los pueblos para establecer una restricción a los derechos de ciudadanos extranjeros reconocidos en nuestra Constitución, toda vez que es el mismo argumento esgrimido por Gran Bretaña para legitimar la violación de los derechos soberanos argentinos sobre las Islas del Atlántico Sur, incluyendo la explotación y dominio de los recursos naturales allí existentes. (21)
Tal vez lo más razonable sería sostener el derecho a la independencia económica del apartado 2 del artículo 1 del Pacto, pero siempre basado en el principio de Soberanía del Estado argentino para la fijación de su propia legislación en cualquier tópico.
De todas maneras, allí tropezamos nuevamente con el impedimento explícito del artículo 20 de la Carta Magna, cuya reforma es imperativa a fin de preservar la soberanía nacional que se pretende salvaguardar.
Sin embargo, para refutar estos posibles asertos, es recomendable invocar la Parte II, artículo 2, apartados 1, 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que expresan:
"2.-1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
3. Los países en vías de desarrollo, teniendo debidamente en cuenta los derechos humanos y su economía nacional, podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos reconocidos en el presente Pacto a personas que no sean nacionales suyos."
Corresponde interrogarse acerca de la prioridad de rango de estos incisos o si deben ser ponderados de manera armónica y concordante.
Nos inclimamos por la última opción, entendiendo que el mismo Pacto, en la Parte IV, artículo 25, dice claramente que "Ninguna disposición del presente Pacto debe interpretarse en menoscabo del derecho inherente de todos los pueblos a disfrutar y utilizar plena y libremente sus riquezas y recursos naturales."
Poniendo por sobre las disposiciones de este tratado el concepto de soberanía del Estado para legislar dentro de su propio territorio sobre cualquier tema, no caben dudas que la sanción de la norma analizada tiene como propósito garantizar los derechos económicos de sus ciudadanos.
Y aunque el mismo artículo 2 del Pacto, en su apartado 2, obliga al Estado argentino en calidad de parte a evitar discriminaciones en el compromiso de garantizar el ejercicio de los derechos allí consagrados (22), será el apartado 3 del artículo 2 del Pacto el que oficiará de fundamento de la constitucionalidad de la Ley 26.737.
Nuestro país, por su condición de nación en vías de desarrollo, debe legislar en pos de su independencia económica y del bienestar general de sus habitantes, por lo que cualquier medida adoptada en esa dirección, es absolutamente legítima y constitucional.
La preservación de los recursos naturales estratégicos y no renovables en manos de ciudadanos nacionales constituye una política de reaseguro para los fines propuestos, en un contexto de saqueo global y concentración salvaje de los mismos por parte de firmas extranjeras de países centrales.
Por lo tanto, podríamos acotar que son perfectamente admisibles las restricciones impuestas al dominio extranjero sobre la propiedad o posesión de tierras rurales.
Si optáramos por hacer un juego armónico de las disposiciones de los tratados internacionales sobre derechos humanos con jerarquía constitucional, que aquí analizamos, y la propia Constitución Nacional, tal vez la cuestión siga siendo controvertida y su suerte dependa del criterio interpretativo del juez.
En ambos casos existen en los tratados y en la Constitución Nacional suficientes fundamentos para dar entidad a cualquiera de las posiciones en juego, solo resta saber cuál de ellas será prioritaria en la consideración del juez: la igualdad de derechos entre ciudadanos nacionales y extranjeros o el principio de soberanía del Estado para legislar atendiendo a las necesidades imperiosas de resguardar sus recursos estratégicos y asegurar la independencia económica.
Hacer hincapié en el argumento de la soberanía para refutar a quienes se empeñan en ser garantistas de los beneficios del capital extranjero a expensas de la independencia económica de la Nación, nos parece de vital importancia.
La seguridad nacional es una cuestión de supervivencia que debe comprometer a todos los poderes del Estado, especialmente en la función interpretativa del orden constitucional que llevan adelante los jueces.
El escenario de globalización predatoria y consumismo desenfrenado que impulsa al capitalismo concentrado a fomentar guerras y masacres con el apoyo de una formidable estructura mediática no es una cuestión menor en el análisis. (23)
La filosofía de nuestra Constitución Nacional, cuyos pilares datan de 1.853 y en muchos casos resultan inadecuados y obsoletos para este siglo (24), es condescendiente con una práctica riesgosa que amenaza la independencia económica del país así como su soberanía territorial y alimentaria.
Interpretar los principios y garantías constitucionales de la manera más conveniente a los intereses nacionales y de acuerdo a la evolución de los tiempos es una obligación ineludible de los jueces, cuya función no siempre es ejercida con lealtad y patriotismo.
La magistratura judicial esconde a veces una sumisión absoluta a la ideología liberal del capitalismo transnacional, y se asemeja a un sistema de arbitraje que custioda el statu quo con fallos que vulneran los legítimos intereses de la Nación, prescindiendo de la noción de justicia.
Los fundamentos del proyecto enviado por el PEN al Congreso destacan “la necesidad de impedir la consolidación de procesos que podrían comprometer gravemente el desarrollo, la soberanía nacional y la titularidad del pueblo argentino sobre sus recursos estratégicos no renovables, como la tierra y el agua dulce (…) dicha regulación deviene necesaria para frenar el proceso de adquisición de grandes extensiones de tierra por parte de capitales financieros transnacionales, el que se viene profundizando en los últimos años a raíz de la especulación desatada con motivo de la variación de los precios de los productos primarios en el mercado internacional (…) En este sentido, el espíritu y la letra del proyecto apuntan a un doble objetivo: regular el previsible incremento de la propiedad extranjera y preservar su tenencia en manos de productores agropecuarios nacionales, posibilitando un desarrollo tecnológico propio que acreciente nuestra capacidad agroindustrial y nos proyecte como productores alimentarios; limitar la concentración de grandes extensiones de tierras en manos de capitales financieros, excluyendo a las tierras rurales como recursos estratégicos susceptibles de ser aplicados como inversión.”
Reconociendo como ciertos e incuestionables los datos enunciados, y más allá de la filosofía política que inspiró al proyecto –compartida absolutamente por el autor de este trabajo-, es aquí donde se presentan los más duros cuestionamientos a la norma sancionada.
La dudosa constitucionalidad de la misma en este punto no es un dato menor, a la luz del espíritu mismo de nuestra Carta Magna, impregnada de un liberalismo a ultranza y proclive a la colonización extranjera como única forma de lograr el desarrollo. (18)
El artículo 20 de la Constitución Nacional, que ostenta el carácter de “garantía constitucional” y se ubica dentro de la parte dogmática, consagra expresamente la igualdad de derechos entre ciudadanos argentinos y extranjeros, y dice textualmente: “Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes. No están obligados a admitir la ciudadanía, ni a pagar contribuciones forzosas extraordinarias. Obtienen nacionalización residiendo dos años continuos en la Nación; pero la autoridad puede acortar este término a favor del que lo solicite, alegando y probando servicios a la República.”
La claridad y contundencia del texto aborta cualquier análisis en contrario y resalta la incongruencia de la ley 26.737 con la manda constitucional, toda vez que admite la igualdad de derechos entre ciudadanos argentinos y extranjeros y permite a estos últimos el ejercicio del comercio y la potestad de poseer bienes raíces, comprar y enajenarlos. Así también lo entiende la copiosa jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
No hay resquicio para ninguna interpretación opuesta si nos atenemos a la literalidad de la ley fundamental, por lo que a todas luces aparece manifiesta la inconstitucionalidad de las restricciones al dominio extranjero impuestas por la ley de marras.
Este es el argumento más sólido de todos los vertidos en el concierto de debates que precedieron a su sanción, y constituye sin lugar a dudas un obstáculo aparentemente infranqueable que motivará numerosos planteos judiciales.
Ahora bien, desde una perspectiva razonable se podría argüir que en nuestro ordenamiento jurídico los derechos no son absolutos y que no hay violación de la garantía consagrada en el artículo 20, puesto que no se impide en modo alguno el ejercicio del derecho a adquirir las tierras por parte de los extranjeros, sino que se lo limita en función de un interés supremo.
El mismo es enunciado en los Fundamentos del proyecto y confiere a la norma sancionada el carácter de ley de orden público.
Además, el derecho comparado ofrece regímenes similares cuyas restricciones son más severas que la nuestra (19), llegando incluso a la prohibición de la tenencia o dominio extranjero sobre sus tierras rurales.
No obstante, hay que aclarar que el derecho comparado no es derecho aplicable ni fuente de obligaciones en nuestro ordenamiento jurídico, y solo sirve para cotejar, interpretar o adoptarlo como referencia de algunas posiciones doctrinarias o proyectos de ley.
Por otra parte, quienes admitan la inconstitucionalidad de la ley, también podrían rebatir con base en el artículo 28 de la Constitución Nacional, que reza: “Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio.”
La congruencia de esta disposición con la del artículo 20 es medular en el planteo y requerirá no poca destreza de los juristas y abogados para desvirtuarlo.
Algunas organizaciones de derecho ambiental vinculadas a universidades privadas invocan también el artículo 25 de la Constitución Nacional para invalidar la nueva ley, resaltando su texto: “El Gobierno federal fomentará la inmigración europea; y no podrá restringir, limitar ni gravar con impuesto alguno la entrada al territorio argentino de los extranjeros que traigan por objeto labrar la tierra, mejorar las industrias, e introducir y enseñar las ciencias y las artes.”
Amén de señalar la obsolescencia del mismo, pues fue introducido en un contexto distinto al actual y con otros objetivos, hay que puntualizar que hoy ya no se fomenta la inmigración europea, ni la ley pretende imponer cargas tributarias de ninguna naturaleza a las tierras adquiridas por los extranjeros.
El prestigioso jurista Eduardo Barcesat defendió la constitucionalidad de la norma, basándose en el artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional, en el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos (20) y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
En el primer caso, Barcesat destaca el rol del Congreso para sancionar una norma como la que nos ocupa porque -tal como dice el artículo 75 inciso 19-, el mismo debe "proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio...", cuestiones estas que están en juego en el escenario que la ley pretende regular.
Y aunque "a priori" esto sea razonable, el argumento podría revertirse a favor de los detractores de la norma toda vez que ellos consideran al capital extranjero como motor del desarrollo productivo y del progreso económico, poniendo como ejemplo incuestionable al proceso de tecnificación de la producción cerealera llevado a cabo a partir de la década del 90.
Por lo expuesto, podemos observar que ambas posiciones -la que se inclina por la constitucionalidad de la Ley 26.737 y la que promueve su inconstitucionalidad- pueden interpretar el artículo del modo conveniente a sus intereses, dependiendo de la concepción de progreso económico y desarrollo productivo que sustenten.
Siguiendo a Barcesat, vemos que el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos -que versa sobre el derecho a la propiedad privada-, dice claramente que "Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social."
Y es precisamente en concordancia con esa manda de jerarquía constitucional que la Ley 26.737 instaura un Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras Rurales, con restricciones que se basan en el interés social y la soberanía de la Nación sobre sus recursos estratégicos.
En esa misma línea juegan las disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -incluido en el bloque de tratados de derechos humanos con rango constitucional-, que vale la pena repasar aquí.
La Parte I, Artículo 1º, en sus apartados 1 y 2, dice lo siguiente:
"1.-1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural.
2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.
Los Estados Partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autónomos y territorios en fideicomiso, promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación, y respetarán este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas."
Nuestro país, en virtud de su soberanía, debe propender a su independencia económica legislando de la mejor manera posible respecto del dominio, uso y aprovechamiento de sus recursos naturales estratégicos.
En el caso de la Ley 26.737 ese objetivo se ciñe únicamente a imponer limitaciones al dominio extranjero, descuidadno la regulación del uso sustentable y el equilibrio ambiental, cuestión que debió ser abordada.
Como un aspecto de la libre determinación, las restricciones están bien fundadas en este artículo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, pero no bastan para desvirtuar el principio de igualdad entre ciudadanos extranjeros y nacionales consagrada por la Constitución Nacional.
Máxime si se considera que en un planteo de inconstitucionalidad podría argüirse que el dominio, posesión o tenencia extranjera de las tierras nacionales no afecta en modo alguno la independencia económica del país sino que contribuye a su desarrollo, porque los ciudadanos de esa condición son iguales a los nativos y gozan de los mismos derechos de acuerdo a la Constitución Nacional.
Entraña un singular riesgo político -aunque tal vez no jurídico-, en materia de derecho internacional, el invocar la libre determinación de los pueblos para establecer una restricción a los derechos de ciudadanos extranjeros reconocidos en nuestra Constitución, toda vez que es el mismo argumento esgrimido por Gran Bretaña para legitimar la violación de los derechos soberanos argentinos sobre las Islas del Atlántico Sur, incluyendo la explotación y dominio de los recursos naturales allí existentes. (21)
Tal vez lo más razonable sería sostener el derecho a la independencia económica del apartado 2 del artículo 1 del Pacto, pero siempre basado en el principio de Soberanía del Estado argentino para la fijación de su propia legislación en cualquier tópico.
De todas maneras, allí tropezamos nuevamente con el impedimento explícito del artículo 20 de la Carta Magna, cuya reforma es imperativa a fin de preservar la soberanía nacional que se pretende salvaguardar.
Sin embargo, para refutar estos posibles asertos, es recomendable invocar la Parte II, artículo 2, apartados 1, 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que expresan:
"2.-1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
3. Los países en vías de desarrollo, teniendo debidamente en cuenta los derechos humanos y su economía nacional, podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos reconocidos en el presente Pacto a personas que no sean nacionales suyos."
Corresponde interrogarse acerca de la prioridad de rango de estos incisos o si deben ser ponderados de manera armónica y concordante.
Nos inclimamos por la última opción, entendiendo que el mismo Pacto, en la Parte IV, artículo 25, dice claramente que "Ninguna disposición del presente Pacto debe interpretarse en menoscabo del derecho inherente de todos los pueblos a disfrutar y utilizar plena y libremente sus riquezas y recursos naturales."
Poniendo por sobre las disposiciones de este tratado el concepto de soberanía del Estado para legislar dentro de su propio territorio sobre cualquier tema, no caben dudas que la sanción de la norma analizada tiene como propósito garantizar los derechos económicos de sus ciudadanos.
Y aunque el mismo artículo 2 del Pacto, en su apartado 2, obliga al Estado argentino en calidad de parte a evitar discriminaciones en el compromiso de garantizar el ejercicio de los derechos allí consagrados (22), será el apartado 3 del artículo 2 del Pacto el que oficiará de fundamento de la constitucionalidad de la Ley 26.737.
Nuestro país, por su condición de nación en vías de desarrollo, debe legislar en pos de su independencia económica y del bienestar general de sus habitantes, por lo que cualquier medida adoptada en esa dirección, es absolutamente legítima y constitucional.
La preservación de los recursos naturales estratégicos y no renovables en manos de ciudadanos nacionales constituye una política de reaseguro para los fines propuestos, en un contexto de saqueo global y concentración salvaje de los mismos por parte de firmas extranjeras de países centrales.
Por lo tanto, podríamos acotar que son perfectamente admisibles las restricciones impuestas al dominio extranjero sobre la propiedad o posesión de tierras rurales.
Si optáramos por hacer un juego armónico de las disposiciones de los tratados internacionales sobre derechos humanos con jerarquía constitucional, que aquí analizamos, y la propia Constitución Nacional, tal vez la cuestión siga siendo controvertida y su suerte dependa del criterio interpretativo del juez.
En ambos casos existen en los tratados y en la Constitución Nacional suficientes fundamentos para dar entidad a cualquiera de las posiciones en juego, solo resta saber cuál de ellas será prioritaria en la consideración del juez: la igualdad de derechos entre ciudadanos nacionales y extranjeros o el principio de soberanía del Estado para legislar atendiendo a las necesidades imperiosas de resguardar sus recursos estratégicos y asegurar la independencia económica.
Hacer hincapié en el argumento de la soberanía para refutar a quienes se empeñan en ser garantistas de los beneficios del capital extranjero a expensas de la independencia económica de la Nación, nos parece de vital importancia.
La seguridad nacional es una cuestión de supervivencia que debe comprometer a todos los poderes del Estado, especialmente en la función interpretativa del orden constitucional que llevan adelante los jueces.
El escenario de globalización predatoria y consumismo desenfrenado que impulsa al capitalismo concentrado a fomentar guerras y masacres con el apoyo de una formidable estructura mediática no es una cuestión menor en el análisis. (23)
La filosofía de nuestra Constitución Nacional, cuyos pilares datan de 1.853 y en muchos casos resultan inadecuados y obsoletos para este siglo (24), es condescendiente con una práctica riesgosa que amenaza la independencia económica del país así como su soberanía territorial y alimentaria.
Interpretar los principios y garantías constitucionales de la manera más conveniente a los intereses nacionales y de acuerdo a la evolución de los tiempos es una obligación ineludible de los jueces, cuya función no siempre es ejercida con lealtad y patriotismo.
La magistratura judicial esconde a veces una sumisión absoluta a la ideología liberal del capitalismo transnacional, y se asemeja a un sistema de arbitraje que custioda el statu quo con fallos que vulneran los legítimos intereses de la Nación, prescindiendo de la noción de justicia.
COMENTARIOS A LA LEY 26.737 DE "RÉGIMEN DE PROTECCIÓN AL DOMINIO NACIONAL SOBRE LA PROPIEDAD, POSESIÓN O TENENCIA DE LAS TIERRAS RURALES" - I Parte- (DR. CARLOS HERMANN GÜTTNER)
I.- Introducción
A fines de diciembre de 2.011 el Congreso Nacional sancionó el “Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales”, más conocido en los debates previos como Ley de Tierras Rurales.
El objetivo central de la norma es frenar el creciente proceso de extranjerización de grandes superficies de las mejores tierras rurales de nuestro país.
La iniciativa original de la Federación Agraria Argentina fue llevada adelante por el PEN, pero durante dos años durmió el sueño eterno de los olvidos por decisión de la transitoria mayoría opositora que se resistió a tocar los intereses extranjeros en consonancia con la política global de saqueo y ocupación, llevada a cabo por el sector financiero e inversionista. (1)
Contrariamente a los conceptos vertidos en los medios de prensa y a opiniones de igual tenor sostenidas en los debates, los aspectos destacados de la nueva ley no fueron debidamente analizados y el desconocimiento social del texto promulgado es notable.
Nos ocuparemos aquí de pasar revista a los mismos para luego analizarlos:
- La ley tiene alcance nacional con carácter de “orden público”, define a las “tierras rurales” y fija el objeto de su regulación. (2)
- Se define también –y con suficiente precisión-, la “titularidad extranjera” sobre la propiedad o posesión de las tierras rurales, así como las formas jurídicas de su ejercicio. (3)
- La ley rige tanto para las personas físicas como jurídicas, estableciendo excepciones puntuales cuyos requisitos deberán reglamentarse con posterioridad.
- Se impone un marco de sanciones para la interposición de personas físicas de nacionalidad argentina o de personas jurídicas constituidas en nuestro país que pretendan simular la titularidad nacional para eludir el cumplimiento de la norma. (4)
- Se establece en un 15% el límite a toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales en todo el territorio nacional (5) y un máximo de 30% para personas físicas o jurídicas de una misma nacionalidad extranjera. (6)
- Las tierras rurales de un mismo titular extranjero no podrán superar las mil hectáreas (1.000 has.) en la zona núcleo o superficie equivalente.
- Se crea un Consejo Interministerial de Tierras Rurales para ejecutar la política nacional sobre tierras rurales, dirigir las acciones que permitan el cumplimiento de la ley, obtener la colaboración de la Nación y las provincias, y determinar la equivalencia de superficies del territorio nacional del modo en que el artículo 10 de la ley lo exige. (7)
- Se crea, además, un Registro Nacional de Tierras Rurales en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, pero con integración del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. El Registro Nacional de Tierras Rurales será la autoridad de aplicación de la ley, con funciones específicas que se consignan en el texto. (8)
- Se dispone la realización de un relevamiento catastral, dominial y de registro de personas jurídicas a nivel nacional, con el objeto de establecer la propiedad y posesión de las tierras rurales, dentro de los ciento ochenta (180) días de la creación y puesta en marcha del Registro Nacional de Tierras Rurales.
- Para la adquisición de un inmueble rural situado en “zona de seguridad” se deberá obtener el consentimiento previo del Ministerio del Interior. (9)
- La norma no afecta derechos adquiridos y sus disposiciones entraron en vigencia el día 29 de Diciembre de 2.011 (esto es al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la República Argentina).
II.- Desarrollo
Sobre todo lo expresado corresponde analizar cada punto para establecer -a priori- un panorama ilustrativo que nos permita opinar con seriedad y criterio.
Con respecto al carácter de la norma -esto es su condición de ley de orden público-, reviste singular trascendencia toda vez que impone un límite a la autonomía de la voluntad que impregna gran parte del derecho privado.
Se prioriza un interés social o colectivo de naturaleza económica, como lo es la necesidad de preservar este recurso estratégico en manos nacionales, atendiendo a la coyuntura regional e internacional de crisis que genera el apoderamiento de los recursos naturales llevado adelante por los países más poderosos a través de diversas formas jurídicas y políticas.
Esta noción clásica de orden público permite concluir que la ley sancionada no podría ser dejada sin efecto en el marco de un negocio contractual entre particulares (compraventa, cesión de derechos, donación, etc.), en sintonía con lo dispuesto por el artículo 21 del Código Civil. (10)
Otra consecuencia que debe señalarse es que en caso en que un juez nacional deba aplicar una ley extranjera, no podría hacerlo si ello importara dejar de lado una ley de orden público como la que nos ocupa. (11)
De igual manera, merece el elogio la disposición del segundo párrafo del artículo 1º de la ley, donde se explicita la responsabilidad de los tres niveles de gobierno en su observancia y aplicación (gobierno federal, provincial y municipal), eludiendo los probables conflictos sobre jurisdicción y competencia.
En cuanto al objeto de regulación, la definición de tierras rurales incluye “a todo predio ubicado fuera del ejido urbano, independientemente de su localización y destino”.
El criterio de amplitud con que se define al objeto reviste particular importancia porque se pretende abarcar todo espacio ajeno a la urbanidad pero que por su proximidad a ella pueda ser incluido dentro de sus límites a los efectos de incumplir la norma.
Es muy común en los pequeños pueblos y ciudades del país que las parcelas circundantes sean unidades productivas de alto valor y calidad paisajística, cuando no establecimientos rurales con infraestructura vial y de servicios públicos que se convierten en satélites o prolongaciones de esa urbanización creciente.
Habrá que prestar atención aquí a la técnica de “zonificación” -materia reservada a las jurisdicciones locales (provincias, municipios)-, por las controversias que pudieran generarse en torno a la delimitación de las tierras (urbanas, suburbanas y rurales).
Una clasificación intermedia como la “suburbana” debería estar alcanzada por la presente ley, aunque no revista usos propiamente rurales.
En muchas provincias los municipios no han practicado la zonificación de sus jurisdicciones, o bien las mismas se encuentran desactualizadas.
Tampoco existe un criterio uniforme para efectuarla, lo cual podría representar un problema de interpretación que los jueces deberán resolver atendiendo al sentido de la nueva legislación, que claramente pone el acento en los predios ajenos al casco urbano “independientemente de su localización y destino.” (12)
Como bien señala Rosatti (13), la concepción ordenadora del territorio nacional carece de una ley nacional que la regule.
Sólo durante los gobiernos de Juan Domingo Perón, hace más de medio siglo, existieron políticas de estado en ese aspecto (14), por lo que podemos acotar que en pleno siglo XXI seguimos a la zaga de muchos países desarrollados.
También es fundamental que la regulación recaiga sobre cualquier uso o destino que se le de a los predios, sean estos productivos, recreativos, turísticos o de cualquier índole, pues lo que interesa sobremanera es impedir la acumulación de grandes parcelas de nuestro territorio en manos extranjeras. (15)
Tal como se expresa en el artículo 2, el objeto de la ley apunta a determinar no solo la situación catastral y dominial de las tierras rurales –para lo cual será imprescindible la coordinación de políticas entre los organismos nacionales y las respectivas direcciones catastrales de las provincias-, sino también la posesión y tenencia de las mismas, sea cual fuere la situación de hecho o el título invocado para su ejercicio.
En todos los casos, las previsiones de la nueva ley deberán ser observadas y cumplidas inexorablemente.
Con puntillosa precisión se define la titularidad extranjera sobre la propiedad, posesión o tenencia de la tierra, en el afán de disipar cualquier controversia conceptual que torne inaplicable la norma para ciertos casos. (16)
Abarcar toda la gama probable de negocios jurídicos que puedan tener como objeto la adquisición de tierras rurales es un acierto del legislador por el carácter tuitivo que la norma pretende darle al recurso al limitar la titularidad extranjera sobre el mismo.
Poco importará la denominación o figura que se utilice para viabilizar el negocio, y si se considera la traspolación de modalidades contractuales novedosas o atípicas para nuestro ordenamiento jurídico que podrían usarse para sortear las restricciones impuestas en la ley, bienvenida sea la técnica legislativa empleada con sentido de prevenir ese efecto indeseado y fraudulento.
En ese marco, el artículo 3 establece que los límites al dominio extranjero recaerán sobre personas físicas que ostenten esa condición “tengan o no su domicilio real en territorio de la Nación Argentina, con las excepciones establecidas en el artículo 4º de la presente ley”; y sobre las personas jurídicas, tanto de derecho privado como de derecho público.
Con respecto a las personas físicas de nacionalidad extranjera, la misma norma habilita en el artículo 4º una serie de excepciones (17), en las que puede percibirse la determinación del legislador de tomar como elemento central a la noción de “residencia continua, permanente y comprobada” en el país por parte del ciudadano extranjero que la invoque, por sobre la de “domicilio real” en el territorio argentino.
Para habilitar estas excepciones, se vuelve necesario considerar la voluntad del sujeto de establecer un vínculo concreto con el país, que vaya más allá del meramente económico de una inversión transnacional o incremento de su patrimonio.
De ahí la importancia del “domicilio real” como requisito probatorio de ese vínculo, cuestión que el legislador no consideró acertada, prescindiendo de ella en favor del elemento “residencia”. La “simple residencia” implica permanecer en un lugar con carácter temporario y sin ánimo de vivir allí -tal como lo expresa Borda en su Tratado de Derecho Civil (Parte General)-, pero si ella involucra los rasgos de “continuidad, permanencia y comprobabilidad”, se la asimila al domicilio real atribuyéndole los efectos mencionados, lo que supondría que el vínculo afectivo con el país está presente.
A criterio personal, opino que debió optarse por el domicilio real como factor determinante del régimen de excepciones a la ley, con la acepción que el artículo 89 del Código Civil y la jurisprudencia le confieren al atributo.
El otro caso se da con los lazos familiares establecidos con los nacionales, sean estos sus cónyuges o sus hijos.
En cada uno de los casos, la exigencia temporal varía entre diez y cinco años.
El gran interrogante que despiertan estas excepciones recae sobre el grado de cumplimiento efectivo de las mismas por parte de quien las invoque, y del alcance del contralor efectuado para acreditar el requisito de residencia continua, permanente y comprobada.
¿Cómo se lo determina y hasta qué punto podrá efectuarse el control?
¿Qué sucederá con aquellos sujetos cubiertos por estas excepciones pero que con posterioridad se retiran del país y vuelven ocasionalmente, al solo efecto de acreditar una residencia que no es tal en los hechos pero basta para vulnerar el sentido de la norma?
¿El control será periódico, permanente, o único y al momento del registro exigido en la ley?
Queda claro, conforme lo establecido en el artículo 5, que será el Registro Nacional de Tierras Rurales, en calidad de autoridad de aplicación, quien se ocupe del control y ejecución de los requisitos, en un ejercicio de tracto continuo cuya forma deberá especificarse.
Mucho tendrá que ver el modo en que se reglamente la ley y el funcionamiento del órgano, a fin de evitar que las excepciones terminen por convertirse en una suerte de puerta abierta para eludir la ley.
Por eso, aunque desde otra perspectiva, cobra singular importancia el artículo 6, que prohíbe la interposición de personas físicas nacionales (prestanombres o testaferros) o personas jurídicas constituidas en nuestro país para burlar las previsiones legales y configurar una falsa titularidad nacional, circunstancias que constituyen una simulación de carácter ilícito y fraudulento.
Consecuentemente, el artículo 7 impone un severo marco sancionatorio al declarar nulos de nulidad absoluta e insanable, sin derecho a reclamar indemnización alguna para los autores y partícipes del acto antijurídico.
Para el texto legal, serán partícipes aquellos que entreguen la tierra u otorguen instrumentos públicos o privados, sancionándolos con la responsabilidad patrimonial personal y solidaria.
De esta manera, la norma constituye una ley perfecta al prever sanciones concretas para la conculcación de sus disposiciones.
A fines de diciembre de 2.011 el Congreso Nacional sancionó el “Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales”, más conocido en los debates previos como Ley de Tierras Rurales.
El objetivo central de la norma es frenar el creciente proceso de extranjerización de grandes superficies de las mejores tierras rurales de nuestro país.
La iniciativa original de la Federación Agraria Argentina fue llevada adelante por el PEN, pero durante dos años durmió el sueño eterno de los olvidos por decisión de la transitoria mayoría opositora que se resistió a tocar los intereses extranjeros en consonancia con la política global de saqueo y ocupación, llevada a cabo por el sector financiero e inversionista. (1)
Contrariamente a los conceptos vertidos en los medios de prensa y a opiniones de igual tenor sostenidas en los debates, los aspectos destacados de la nueva ley no fueron debidamente analizados y el desconocimiento social del texto promulgado es notable.
Nos ocuparemos aquí de pasar revista a los mismos para luego analizarlos:
- La ley tiene alcance nacional con carácter de “orden público”, define a las “tierras rurales” y fija el objeto de su regulación. (2)
- Se define también –y con suficiente precisión-, la “titularidad extranjera” sobre la propiedad o posesión de las tierras rurales, así como las formas jurídicas de su ejercicio. (3)
- La ley rige tanto para las personas físicas como jurídicas, estableciendo excepciones puntuales cuyos requisitos deberán reglamentarse con posterioridad.
- Se impone un marco de sanciones para la interposición de personas físicas de nacionalidad argentina o de personas jurídicas constituidas en nuestro país que pretendan simular la titularidad nacional para eludir el cumplimiento de la norma. (4)
- Se establece en un 15% el límite a toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales en todo el territorio nacional (5) y un máximo de 30% para personas físicas o jurídicas de una misma nacionalidad extranjera. (6)
- Las tierras rurales de un mismo titular extranjero no podrán superar las mil hectáreas (1.000 has.) en la zona núcleo o superficie equivalente.
- Se crea un Consejo Interministerial de Tierras Rurales para ejecutar la política nacional sobre tierras rurales, dirigir las acciones que permitan el cumplimiento de la ley, obtener la colaboración de la Nación y las provincias, y determinar la equivalencia de superficies del territorio nacional del modo en que el artículo 10 de la ley lo exige. (7)
- Se crea, además, un Registro Nacional de Tierras Rurales en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, pero con integración del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. El Registro Nacional de Tierras Rurales será la autoridad de aplicación de la ley, con funciones específicas que se consignan en el texto. (8)
- Se dispone la realización de un relevamiento catastral, dominial y de registro de personas jurídicas a nivel nacional, con el objeto de establecer la propiedad y posesión de las tierras rurales, dentro de los ciento ochenta (180) días de la creación y puesta en marcha del Registro Nacional de Tierras Rurales.
- Para la adquisición de un inmueble rural situado en “zona de seguridad” se deberá obtener el consentimiento previo del Ministerio del Interior. (9)
- La norma no afecta derechos adquiridos y sus disposiciones entraron en vigencia el día 29 de Diciembre de 2.011 (esto es al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la República Argentina).
II.- Desarrollo
Sobre todo lo expresado corresponde analizar cada punto para establecer -a priori- un panorama ilustrativo que nos permita opinar con seriedad y criterio.
Con respecto al carácter de la norma -esto es su condición de ley de orden público-, reviste singular trascendencia toda vez que impone un límite a la autonomía de la voluntad que impregna gran parte del derecho privado.
Se prioriza un interés social o colectivo de naturaleza económica, como lo es la necesidad de preservar este recurso estratégico en manos nacionales, atendiendo a la coyuntura regional e internacional de crisis que genera el apoderamiento de los recursos naturales llevado adelante por los países más poderosos a través de diversas formas jurídicas y políticas.
Esta noción clásica de orden público permite concluir que la ley sancionada no podría ser dejada sin efecto en el marco de un negocio contractual entre particulares (compraventa, cesión de derechos, donación, etc.), en sintonía con lo dispuesto por el artículo 21 del Código Civil. (10)
Otra consecuencia que debe señalarse es que en caso en que un juez nacional deba aplicar una ley extranjera, no podría hacerlo si ello importara dejar de lado una ley de orden público como la que nos ocupa. (11)
De igual manera, merece el elogio la disposición del segundo párrafo del artículo 1º de la ley, donde se explicita la responsabilidad de los tres niveles de gobierno en su observancia y aplicación (gobierno federal, provincial y municipal), eludiendo los probables conflictos sobre jurisdicción y competencia.
En cuanto al objeto de regulación, la definición de tierras rurales incluye “a todo predio ubicado fuera del ejido urbano, independientemente de su localización y destino”.
El criterio de amplitud con que se define al objeto reviste particular importancia porque se pretende abarcar todo espacio ajeno a la urbanidad pero que por su proximidad a ella pueda ser incluido dentro de sus límites a los efectos de incumplir la norma.
Es muy común en los pequeños pueblos y ciudades del país que las parcelas circundantes sean unidades productivas de alto valor y calidad paisajística, cuando no establecimientos rurales con infraestructura vial y de servicios públicos que se convierten en satélites o prolongaciones de esa urbanización creciente.
Habrá que prestar atención aquí a la técnica de “zonificación” -materia reservada a las jurisdicciones locales (provincias, municipios)-, por las controversias que pudieran generarse en torno a la delimitación de las tierras (urbanas, suburbanas y rurales).
Una clasificación intermedia como la “suburbana” debería estar alcanzada por la presente ley, aunque no revista usos propiamente rurales.
En muchas provincias los municipios no han practicado la zonificación de sus jurisdicciones, o bien las mismas se encuentran desactualizadas.
Tampoco existe un criterio uniforme para efectuarla, lo cual podría representar un problema de interpretación que los jueces deberán resolver atendiendo al sentido de la nueva legislación, que claramente pone el acento en los predios ajenos al casco urbano “independientemente de su localización y destino.” (12)
Como bien señala Rosatti (13), la concepción ordenadora del territorio nacional carece de una ley nacional que la regule.
Sólo durante los gobiernos de Juan Domingo Perón, hace más de medio siglo, existieron políticas de estado en ese aspecto (14), por lo que podemos acotar que en pleno siglo XXI seguimos a la zaga de muchos países desarrollados.
También es fundamental que la regulación recaiga sobre cualquier uso o destino que se le de a los predios, sean estos productivos, recreativos, turísticos o de cualquier índole, pues lo que interesa sobremanera es impedir la acumulación de grandes parcelas de nuestro territorio en manos extranjeras. (15)
Tal como se expresa en el artículo 2, el objeto de la ley apunta a determinar no solo la situación catastral y dominial de las tierras rurales –para lo cual será imprescindible la coordinación de políticas entre los organismos nacionales y las respectivas direcciones catastrales de las provincias-, sino también la posesión y tenencia de las mismas, sea cual fuere la situación de hecho o el título invocado para su ejercicio.
En todos los casos, las previsiones de la nueva ley deberán ser observadas y cumplidas inexorablemente.
Con puntillosa precisión se define la titularidad extranjera sobre la propiedad, posesión o tenencia de la tierra, en el afán de disipar cualquier controversia conceptual que torne inaplicable la norma para ciertos casos. (16)
Abarcar toda la gama probable de negocios jurídicos que puedan tener como objeto la adquisición de tierras rurales es un acierto del legislador por el carácter tuitivo que la norma pretende darle al recurso al limitar la titularidad extranjera sobre el mismo.
Poco importará la denominación o figura que se utilice para viabilizar el negocio, y si se considera la traspolación de modalidades contractuales novedosas o atípicas para nuestro ordenamiento jurídico que podrían usarse para sortear las restricciones impuestas en la ley, bienvenida sea la técnica legislativa empleada con sentido de prevenir ese efecto indeseado y fraudulento.
En ese marco, el artículo 3 establece que los límites al dominio extranjero recaerán sobre personas físicas que ostenten esa condición “tengan o no su domicilio real en territorio de la Nación Argentina, con las excepciones establecidas en el artículo 4º de la presente ley”; y sobre las personas jurídicas, tanto de derecho privado como de derecho público.
Con respecto a las personas físicas de nacionalidad extranjera, la misma norma habilita en el artículo 4º una serie de excepciones (17), en las que puede percibirse la determinación del legislador de tomar como elemento central a la noción de “residencia continua, permanente y comprobada” en el país por parte del ciudadano extranjero que la invoque, por sobre la de “domicilio real” en el territorio argentino.
Para habilitar estas excepciones, se vuelve necesario considerar la voluntad del sujeto de establecer un vínculo concreto con el país, que vaya más allá del meramente económico de una inversión transnacional o incremento de su patrimonio.
De ahí la importancia del “domicilio real” como requisito probatorio de ese vínculo, cuestión que el legislador no consideró acertada, prescindiendo de ella en favor del elemento “residencia”. La “simple residencia” implica permanecer en un lugar con carácter temporario y sin ánimo de vivir allí -tal como lo expresa Borda en su Tratado de Derecho Civil (Parte General)-, pero si ella involucra los rasgos de “continuidad, permanencia y comprobabilidad”, se la asimila al domicilio real atribuyéndole los efectos mencionados, lo que supondría que el vínculo afectivo con el país está presente.
A criterio personal, opino que debió optarse por el domicilio real como factor determinante del régimen de excepciones a la ley, con la acepción que el artículo 89 del Código Civil y la jurisprudencia le confieren al atributo.
El otro caso se da con los lazos familiares establecidos con los nacionales, sean estos sus cónyuges o sus hijos.
En cada uno de los casos, la exigencia temporal varía entre diez y cinco años.
El gran interrogante que despiertan estas excepciones recae sobre el grado de cumplimiento efectivo de las mismas por parte de quien las invoque, y del alcance del contralor efectuado para acreditar el requisito de residencia continua, permanente y comprobada.
¿Cómo se lo determina y hasta qué punto podrá efectuarse el control?
¿Qué sucederá con aquellos sujetos cubiertos por estas excepciones pero que con posterioridad se retiran del país y vuelven ocasionalmente, al solo efecto de acreditar una residencia que no es tal en los hechos pero basta para vulnerar el sentido de la norma?
¿El control será periódico, permanente, o único y al momento del registro exigido en la ley?
Queda claro, conforme lo establecido en el artículo 5, que será el Registro Nacional de Tierras Rurales, en calidad de autoridad de aplicación, quien se ocupe del control y ejecución de los requisitos, en un ejercicio de tracto continuo cuya forma deberá especificarse.
Mucho tendrá que ver el modo en que se reglamente la ley y el funcionamiento del órgano, a fin de evitar que las excepciones terminen por convertirse en una suerte de puerta abierta para eludir la ley.
Por eso, aunque desde otra perspectiva, cobra singular importancia el artículo 6, que prohíbe la interposición de personas físicas nacionales (prestanombres o testaferros) o personas jurídicas constituidas en nuestro país para burlar las previsiones legales y configurar una falsa titularidad nacional, circunstancias que constituyen una simulación de carácter ilícito y fraudulento.
Consecuentemente, el artículo 7 impone un severo marco sancionatorio al declarar nulos de nulidad absoluta e insanable, sin derecho a reclamar indemnización alguna para los autores y partícipes del acto antijurídico.
Para el texto legal, serán partícipes aquellos que entreguen la tierra u otorguen instrumentos públicos o privados, sancionándolos con la responsabilidad patrimonial personal y solidaria.
De esta manera, la norma constituye una ley perfecta al prever sanciones concretas para la conculcación de sus disposiciones.
viernes, 27 de enero de 2012
EL PREÁMBULO PARA LA CARTA ORGÁNICA DEL MUNICIPIO DE CONCEPCIÓN (CTES.) (CARLOS H. GÜTTNER)
El Preámbulo es un
manifiesto inicial que precede a los textos constitucionales y contiene
los principios esenciales que determinan la sanción de una Carta Magna.
La doctrina y jurisprudencia suelen atribuirle un carácter meramente interpretativo desde el punto de vista teleológico pero sin validez normativa.
En nuestro caso particular, el Derecho Municipal también admite que las Cartas Orgánicas de los municipios contengan su Preámbulo.
No son muchas las Cartas Orgánicas municipales con un Preámbulo que refleje la identidad de una comunidad y exponga sus valores trascendentes dentro del ordenamiento jurídico.
Nuestra comunidad, con más de doscientos años de existencia y una rica historia de aportes a la identidad nacional que comienza en 1.810 con la inmolación de Pedro Ríos "El Tamborcito de Tacuarí", tiene que imponer en su próxima Carta Orgánica Municipal una síntesis de sus más altos hitos culturales y sociales.
El Preámbulo es el comienzo de esa formalidad jurídica que marca el camino inicial de la organización institucional. Es necesario que se redacte con un tono solemne y conlleve una prosa con cierto vuelo literario que los textos jurídicos no suelen contemplar.
De esa manera, con un estilo acorde al legado de los grandes baluartes de la literatura popular que nuestro pueblo de Concepción tuvo el honor de dar al mundo (Manuel Ramírez, Osvaldo Sosa Cordero, Francisco Madariaga, Marily Morales Segovia), se hará honor a una estirpe legendaria que nos antecede como comunidad y determina ese peculiar orgullo de sentirnos "Concepcionistas".
En tal sentido es que -modestamente- propongo una suerte de texto a modo de PREÁMBULO PARA LA CARTA ORGÁNICA DEL MUNICIPIO DE CONCEPCIÓN DEL YAGÜARETÉ CORÁ (PROVINCIA DE CORRIENTES), que próximamente será sancionada.
Allí se refleja de manera sinóptica quiénes somos, cómo fué nuestra historia local y hacia dónde anhelamos llegar sin renegar de nuestra identidad y con la firmeza de nuestras propias convicciones, valores y tradiciones populares.
En los albores del siglo XXI, dejando atrás el pasado de postergaciones y ostracismo, está la férrea voluntad de un pueblo correntino y sus hijos de parir mejores tiempos para su historia.
Así lo siento, así lo comparto y espero que sea de vuestra alta estima y consideración.
PREÁMBULO
El pueblo de Concepción del Yagüareté Corá, enclavado a las márgenes ubérrimas de los Esteros del Iberá –patrimonio irrenunciable y perpetuo de todos los habitantes de la provincia de Corrientes-, con la fuerza vital que dimana del Acuífero Guaraní y el ímpetu ancestral de sus pueblos originarios, bajo el signo de la Cruz del Sur que señala el rumbo de la Patria Grande Sudamericana, levantando la bandera azul y blanca nacional que los pueblos federales hicieron argentina, y en cumplimiento de los preceptos de la Carta Magna Provincial que consagran la autonomía municipal, dice en las voces de sus representantes:
Que desde el umbral de la historia viene a reivindicar su condición precursora de heroísmos en las luchas por la liberación nacional, con la egregia figura del niño Héroe Pedro Ríos -el Tambor de Tacuarí- quien batiendo los sones libertarios de los albores de Mayo en la expedición de Belgrano, acompañó la causa independentista que se esparcía a los cuatro vientos de la América del Sur;
Que fue su prosapia guaranítica e hispánica la que hizo de Corrientes una fragua de titanes con Pedro Ríos, Cabral, Andresito, Paí Pajarito y San Martín, y reeditó bravía su gloria inmarcesible allá en Malvinas junto a los 22 hijos valerosos de este pueblo de Concepción del Yaguareté Corá, cuando la Patria llamó a lavar ofensas contra el invasor inglés;
Que se aferra a su acervo correntino a partir de la integración cultural de las raíces hispano-guaraníticas con la de los inmigrantes sirio-libaneses, alemanes e italianos venidos a este suelo de ríos imponentes, arroyos cristalinos, vastas lagunas majestuosas y cerriles bosques naturales;
Que decide el pueblo todo construir un nuevo Estado desde las bases mismas de su poder a través del ejercicio pleno de una democracia participativa basada en la autonomía municipal, y acuerda romper el hado de marginalidad y atraso con que la incuria y los olvidos postergaron su desarrollo;
Que son principios apodícticos del tiempo nuevo que se inicia la solidaridad, la justicia social, la dignidad humana, la equidad en la distribución de las riquezas, el trabajo y la justa remuneración, la búsqueda del bien común, la convivencia pacífica, la defensa de su medio ambiente natural y la preservación de los Esteros del Iberá, la reivindicación de la familia como célula básica de la comunidad, la recuperación de los valores morales y las virtudes cívicas, la lucha contra la corrupción y contra la enajenación del patrimonio público, el derecho a la educación, a la salud, al trabajo, a la vivienda, a la integración, a la seguridad, al desarrollo económico y socio-cultural;
Que reafirma su voluntad de organizar institucionalmente los poderes públicos, consolidando la soberanía nacional, el federalismo de los pueblos, la autonomía del Municipio y el sistema democrático.
Por todo esto, nosotros, hombres y mujeres de este bendito suelo, al amparo de Dios Todopoderoso dejamos atrás el pasado de ostracismo y marginación colonialista y asumimos el desafío histórico de forjar un nuevo destino sancionando esta Primera Carta Orgánica Municipal para el Municipio de Concepción del Yagüareté Corá.-
La doctrina y jurisprudencia suelen atribuirle un carácter meramente interpretativo desde el punto de vista teleológico pero sin validez normativa.
En nuestro caso particular, el Derecho Municipal también admite que las Cartas Orgánicas de los municipios contengan su Preámbulo.
No son muchas las Cartas Orgánicas municipales con un Preámbulo que refleje la identidad de una comunidad y exponga sus valores trascendentes dentro del ordenamiento jurídico.
Nuestra comunidad, con más de doscientos años de existencia y una rica historia de aportes a la identidad nacional que comienza en 1.810 con la inmolación de Pedro Ríos "El Tamborcito de Tacuarí", tiene que imponer en su próxima Carta Orgánica Municipal una síntesis de sus más altos hitos culturales y sociales.
El Preámbulo es el comienzo de esa formalidad jurídica que marca el camino inicial de la organización institucional. Es necesario que se redacte con un tono solemne y conlleve una prosa con cierto vuelo literario que los textos jurídicos no suelen contemplar.
De esa manera, con un estilo acorde al legado de los grandes baluartes de la literatura popular que nuestro pueblo de Concepción tuvo el honor de dar al mundo (Manuel Ramírez, Osvaldo Sosa Cordero, Francisco Madariaga, Marily Morales Segovia), se hará honor a una estirpe legendaria que nos antecede como comunidad y determina ese peculiar orgullo de sentirnos "Concepcionistas".
En tal sentido es que -modestamente- propongo una suerte de texto a modo de PREÁMBULO PARA LA CARTA ORGÁNICA DEL MUNICIPIO DE CONCEPCIÓN DEL YAGÜARETÉ CORÁ (PROVINCIA DE CORRIENTES), que próximamente será sancionada.
Allí se refleja de manera sinóptica quiénes somos, cómo fué nuestra historia local y hacia dónde anhelamos llegar sin renegar de nuestra identidad y con la firmeza de nuestras propias convicciones, valores y tradiciones populares.
En los albores del siglo XXI, dejando atrás el pasado de postergaciones y ostracismo, está la férrea voluntad de un pueblo correntino y sus hijos de parir mejores tiempos para su historia.
Así lo siento, así lo comparto y espero que sea de vuestra alta estima y consideración.
PREÁMBULO
El pueblo de Concepción del Yagüareté Corá, enclavado a las márgenes ubérrimas de los Esteros del Iberá –patrimonio irrenunciable y perpetuo de todos los habitantes de la provincia de Corrientes-, con la fuerza vital que dimana del Acuífero Guaraní y el ímpetu ancestral de sus pueblos originarios, bajo el signo de la Cruz del Sur que señala el rumbo de la Patria Grande Sudamericana, levantando la bandera azul y blanca nacional que los pueblos federales hicieron argentina, y en cumplimiento de los preceptos de la Carta Magna Provincial que consagran la autonomía municipal, dice en las voces de sus representantes:
Que desde el umbral de la historia viene a reivindicar su condición precursora de heroísmos en las luchas por la liberación nacional, con la egregia figura del niño Héroe Pedro Ríos -el Tambor de Tacuarí- quien batiendo los sones libertarios de los albores de Mayo en la expedición de Belgrano, acompañó la causa independentista que se esparcía a los cuatro vientos de la América del Sur;
Que fue su prosapia guaranítica e hispánica la que hizo de Corrientes una fragua de titanes con Pedro Ríos, Cabral, Andresito, Paí Pajarito y San Martín, y reeditó bravía su gloria inmarcesible allá en Malvinas junto a los 22 hijos valerosos de este pueblo de Concepción del Yaguareté Corá, cuando la Patria llamó a lavar ofensas contra el invasor inglés;
Que se aferra a su acervo correntino a partir de la integración cultural de las raíces hispano-guaraníticas con la de los inmigrantes sirio-libaneses, alemanes e italianos venidos a este suelo de ríos imponentes, arroyos cristalinos, vastas lagunas majestuosas y cerriles bosques naturales;
Que decide el pueblo todo construir un nuevo Estado desde las bases mismas de su poder a través del ejercicio pleno de una democracia participativa basada en la autonomía municipal, y acuerda romper el hado de marginalidad y atraso con que la incuria y los olvidos postergaron su desarrollo;
Que son principios apodícticos del tiempo nuevo que se inicia la solidaridad, la justicia social, la dignidad humana, la equidad en la distribución de las riquezas, el trabajo y la justa remuneración, la búsqueda del bien común, la convivencia pacífica, la defensa de su medio ambiente natural y la preservación de los Esteros del Iberá, la reivindicación de la familia como célula básica de la comunidad, la recuperación de los valores morales y las virtudes cívicas, la lucha contra la corrupción y contra la enajenación del patrimonio público, el derecho a la educación, a la salud, al trabajo, a la vivienda, a la integración, a la seguridad, al desarrollo económico y socio-cultural;
Que reafirma su voluntad de organizar institucionalmente los poderes públicos, consolidando la soberanía nacional, el federalismo de los pueblos, la autonomía del Municipio y el sistema democrático.
Por todo esto, nosotros, hombres y mujeres de este bendito suelo, al amparo de Dios Todopoderoso dejamos atrás el pasado de ostracismo y marginación colonialista y asumimos el desafío histórico de forjar un nuevo destino sancionando esta Primera Carta Orgánica Municipal para el Municipio de Concepción del Yagüareté Corá.-
LA CARTA ORGÁNICA DEL MUNICIPIO DE CONCEPCIÓN (CTES.) EN EL MARCO DE UN PROYECTO INTEGRAL QUE RESPETE LA IDENTIDAD (CARLOS H. GÜTTNER)
La Constitución Nacional reformada en 1.994 estableció de manera
explícita en el artículo 123 el reconocimiento de la autonomía de los
municipios, cediendo a cada provincia la facultad de disponer en sus
textos constitucionales el alcance y contenido de esta condición, ya en
lo institucional y político como en lo administrativo, económico y
financiero.
La nueva Constitución de la Provincia de Corrientes fue sancionada en el año 2.007 por la Honorable Convención Constituyente convocada para reformar el texto anterior de 1.993.
En la Parte Segunda, Título Tercero, regula la institución municipal bajo el título “GOBIERNO MUNICIPAL”, que consta de nueve Capítulos situados entre los artículos 216 a 236.
El primero de ellos -el artículo 216- reconoce al Municipio como una comunidad de derecho natural, cuya vigencia es indudablemente anterior a las mismas provincias, y como entidad social y política autónoma.
El poder detentado por las municipalidades es independiente de otros poderes pero se ejerce con arreglo a la Carta Magna Provincial.
No obstante, la nota novedosa radica en la potestad conferida por el artículo 219 para que cada comuna dicte su propio orden normativo, en reemplazo de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 4.752 y su versión reformada de la Ley provincial 6.042 (nueva Ley Orgánica de Municipalidades, sancionada recién en 2.011).
A fin de dar cumplimiento a este propósito, muchas comunas iniciaron una etapa de convocatoria a Convenciones Municipales que elaboraron y sancionaron sus Cartas Orgánicas.
La localidad de Concepción aún no ha procedido en tal sentido y continúa, en efecto, bajo el régimen de la vieja Ley Orgánica de Municipalidades, atemperando el ejercicio de su autonomía en el marco de una norma general que soslaya aspectos primordiales de su realidad social, política, cultural y económica.
Considerando que entre sus “Disposiciones Transitorias” -más precisamente la 16- la Constitución Provincial insta a los Municipios a sancionar sus Cartas Orgánicas antes del mes de diciembre del año 2.008, y a reformar la Ley Orgánica de Municipalidades con el objeto de adecuarla al nuevo texto constitucional, podemos concluir que ambas alternativas no han sido cumplidas a término.
Nuestro Municipio carece entonces de una Carta Orgánica por no haber convocado a su respectiva Convención Constituyente dentro de los plazos fijados y -para colmo- se rige por una Ley Orgánica que tampoco fue reformada para adaptarse a la nueva Constitución Provincial.
El desafío de revertir esta circunstancia institucionalmente retrógrada motivó la elaboración del siguiente proyecto de Carta Orgánica para el Municipio de Concepción, producto de un pormenorizado análisis de técnica jurídica con enfoque epistemológico -dada la necesaria vinculación interdisciplinaria que el derecho actual exige- y que incluye a la política, la historia, la sociología, la psicología, la filosofía, la economía y la cultura de los pueblos en un determinado tiempo y espacio.
Semejante empresa demandó un esfuerzo intelectual de varios meses de duración, con análisis, debates, lecturas, consultas y críticas que finalmente dieron fruto.
El primer paso consistió en estudiar la nueva Constitución Provincial en forma integral a partir de la temática de la autonomía municipal, conjuntamente con la Constitución Nacional y los antecedentes jurídicos que dieron lugar a su tratamiento (entre ellos la Constitución de 1.921 de la Provincia de Santa Fe, el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación conocido como “Fallo Rivademar” de 1.989, y diversas Cartas Orgánicas municipales de provincias como Córdoba y Río Negro), haciendo especial hincapié en las consideraciones doctrinarias que el Derecho Municipal argentino proporcionaba.
La inter-relación conceptual de tópicos como la “nación”, el “federalismo” y la “autonomía” a partir de la evolución histórica, permite definir los alcances y la real dimensión de este proyecto, sobre todo en la actual coyuntura social, económica y política de la región.
Otras Leyes Orgánicas como las de la Provincia de Buenos Aires (Decreto Ley 6.769/58) y de la Provincia de Corrientes (ya citada) complementaron la visión analítica y enriquecieron la perspectiva.
Así surgió este texto, al cual antecede un Preámbulo que rescata la tradición histórica y cultural del pueblo de Concepción con definiciones políticas de integración nacional federalista, vocación latinoamericana y reivindicación de la soberanía sobre recursos naturales como el Acuífero Guaraní y los Esteros del Iberá, y que convoca a la organización institucional desde la misma base social en aras de superar el estancamiento y la exclusión.
Esta determinación al ejercicio pleno de una democracia directa, participativa y genuina, rescatando el poder constituyente originario que reside en el mismo pueblo, importa un Constitucionalismo de Base, en donde la comunidad opera directamente en el curso de la gestión pública y las decisiones políticas, organizándose e interactuando con sus representantes en el proceso de administración, control y legislación.
La comunidad ya no está subordinada al poder público sino que forma parte del mismo, actuando a través de los instrumentos que el estado de derecho le concede. Es el paso necesario de una organización eminentemente representativa y generalmente oligárquica hacia una más democrática y participativa, más eficiente y dinámica.
Observando las restricciones impuestas por el orden constitucional nacional -de credo eminentemente liberal- al dictado de las constituciones provinciales y –consecuentemente- al de las Cartas Orgánicas municipales, el ejercicio de la autonomía de los municipios argentinos se potencia sustancialmente con el enunciado de principios más solidarios y de índole social en su parte dogmática, lo que implica otra faceta más de ese Constitucionalismo de Base que puja desde las comunidades más pequeñas por institucionalizarse definitivamente, con una fuerza inusitada que irrumpe “desde abajo y hacia arriba”.
El texto del Proyecto consta de 215 artículos y 10 disposiciones complementarias, organizados en 3 partes.
La Parte Primera, a su vez, se divide en 2 Capítulos.
El primero de ellos expone las “Declaraciones Políticas” y el segundo enuncia las “Políticas Públicas” en 19 Títulos.
Ambos conforman el núcleo duro de la norma, técnicamente conocido como parte dogmática porque allí se enuncian los principios rectores que inspiran su dictado.
La Parte Segunda también contiene 2 Capítulos.
El primero sobre el “Régimen Institucional” del Municipio, con dos Títulos que tratan acerca del “Departamento Ejecutivo” y el “Departamento Legislativo” respectivamente. El segundo capítulo comprende la “Organización de la Administración” y consta de 11 Títulos.
La Parte Tercera cierra el texto con un Capítulo Único que incluye las “Disposiciones Complementarias”.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Y FUNDAMENTACIÓN
PREÁMBULO
PARTE PRIMERA
CAPÍTULO I: “DECLARACIONES POLÍTICAS”
CAPÍTULO II: “POLÍTICAS PÚBLICAS”
TÍTULO I: EDUCACIÓN Y CULTURA POPULAR
TÍTULO II: SALUD PÚBLICA Y BIENESTAR SOCIAL
TÍTULO III: TURISMO Y RECREACIÓN
TÍTULO IV: DEPORTES
TÍTULO V: MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
TÍTULO VI: BROMATOLOGÍA E HIGIENE
TÍTULO VII: ESPACIO PÚBLICO Y PLANIFICACIÓN DEL
DESARROLLO URBANO Y RURAL
TÍTULO VIII: DESARROLLO TECNOLÓGICO Y PRODUCTIVO
TÍTULO IX: SEGURIDAD
TÍTULO X: DERECHOS DE CONSUMIDORES Y USUARIOS
TÍTULO XI: FAMILIA
TÍTULO XII: NIÑEZ
TÍTULO XIII: JUVENTUD
TÍTULO XIV: MUJER
TÍTULO XV: ANCIANIDAD
TÍTULO XVI: DISCAPACITADOS
TÍTULO XVII: VIOLENCIA LABORAL
TÍTULO XVIII: DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
TÍTULO XIX: DEFENSOR DEL VECINO
PARTE SEGUNDA
CAPÍTULO I: “RÉGIMEN INSTITUCIONAL”
TÍTULO I: DEPARTAMENTO EJECUTIVO
TÍTULO II: DEPARTAMENTO LEGISLATIVO
CAPÍTULO II: “ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN”
TÍTULO I: PATRIMONIO
TÍTULO II: RECURSOS
TÍTULO III: PRESUPUESTO Y RÉGIMEN DE CONTABILIDAD
TÍTULO IV: ACTOS Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TÍTULO V: OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS
TÍTULO VI: EMPLEO PÚBLICO MUNICIPAL
TÍTULO VII: AUDITORÍA
TÍTULO VIII: TRIBUNAL DE FALTAS Y CONTRAVENCIONES
TÍTULO IX: DE LA INTERVENCIÓN AL MUNICIPIO
TÍTULO X: DE LA REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA
TÍTULO XI: JUICIO POLÍTICO
PARTE TERCERA
CAPÍTULO ÚNICO: “DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS”
Es importante caracterizar al Muncipio como el segundo nivel constitutivo de la comunidad organizada, después de la familia.
La familia cohesionada constituye la célula básica de la comunidad. No hay comunidad sin familias, sin esa primigenia agrupación de individuos unidos por ligazones sanguíneas y afectivas que van delineando los primeros pasos hacia objetivos trascendentes.
De ahí que la definición de “municipio” adoptada en la Carta Orgánica incluya la mención de la familia y propugne reivindicar su rol creador dentro de la comunidad, de la organización y del poder del Estado.
La protección y consolidación de la institución familiar impedirá la disgregación de la comunidad y su destrucción, tan perseguida en estos días por la penetración foránea y la decadencia moral impulsada desde los medios de comunicación que corroen el tejido social de la Nación.
En lo que respecta a la personería y capacidad del Municipio, cuestión esta de tinte eminentemente jurídico, coincidimos con la legislación nacional cuando establece su naturaleza de derecho público creado por ley provincial.
Pero hay que corregir el sentido de la expresión: el Municipio no nace a partir de la norma que lo crea, sino que es anterior a la misma por todo lo antedicho, y la ley sancionada al efecto tiene como único fin el reconocimiento de iure de una realidad social y cultural, antes que política.
Porque si las provincias anteceden a la Nación, los municipios son anteriores a las provincias, y basta con observar la existencia de los cabildos de la era virreinal para adverar este aserto.
Otro aspecto que amerita referencia es la denominación oficial del pueblo de Concepción. Históricamente se lo conoció como “Yaguareté Corá”, en idioma guaraní “corral de tigres”, debido a la presencia de estos felinos comúnmente llamados tigres sudamericanos o jaguares. Las barreras naturales conformadas por montes y humedales (esteros, lagunas, bañados, ríos y arroyos) que circundaban el lugar a modo de corral completaron la nomenclatura.
Pero el 3 de noviembre de 1.870 una ley provincial sustituyó el nombre original por el de Concepción, fundándose en motivos religiosos derivados de la advocación a la virgen María, y olvidando el anterior patronazgo que hasta entonces ostentaba San Francisco de Asís, en cuyo oratorio el General Manuel Belgrano se encomendó durante su campaña expedicionaria al Paraguay, allá por 1.810, cuando pasó por el lugar e incorporó a su ejército al niño Pedro Ríos, quien pasaría a la posteridad como el Tambor de Tacuarí.
Resulta conveniente aunar ambas denominaciones tradicionales en la de “Concepción del Yaguareté Corá”, y establecerla como oficial en la Carta Magna, a fin de distinguirse de otras ciudades homónimas del país y sintetizar la historia de la localidad.
Los símbolos oficiales de la comuna serán la enseña nacional y la de la provincia, los escudos de la Nación Argentina y de la Provincia de Corrientes, la escarapela argentina, el Himno Nacional Argentino y el escudo municipal.
Esta simbología en secuencia denota la evolución constitutiva del país y reafirma la vocación de unidad nacional, la esencia federal y la autonomía de los pueblos.
Insertarlos en la Carta Orgánica implica un reconocimiento a esa voluntad común, que debe conservarse como supremo valor político, histórico y cultural a través de los siglos.
En ese mismo sentido se instituye como canción oficial del pueblo de Concepción a la composición poética de Manuel Ramírez, titulada “Recordando a Concepción”, musicalizada en chamamé por Simón de Jesús Palacios, como homenaje al más popular de sus poetas y a la obra que mayor notoriedad alcanzó como representativa de la identidad concepcionense.
Siguiendo con la historia, no hace falta explicar demasiado sobre Pedro Ríos, célebre personaje conocido como el “Tambor de Tacuarí” por su martirio en la batalla homónima durante la expedición de Belgrano al Paraguay, allá por 1.811.
Pionero en los sacrificios que Corrientes obsequió a la Patria en cada episodio de luchas emancipadoras -como los de Cabral en 1.813 o los soldados de Malvinas en 1.982- el Niño Héroe queda consagrado como el Héroe Máximo e Hijo Dilecto del Pueblo de Concepción.
El 9 de marzo de cada año será declarado feriado municipal y se honrará su memoria con un acto oficial en la plaza principal de Concepción.
Con igual ánimo se reconoce como Héroes Nacionales a todos los ex combatientes de la Guerra de Malvinas, y se los declara Hijos Dilectos del Pueblo de Concepción, más allá del lugar de origen o residencia que posean. Los 22 soldados de la localidad que intervinieron en la contienda merecen un homenaje acorde a su sacrificio y heroísmo, que se plasma en la letra de la Carta Orgánica como testimonio indeleble del patriotismo.
Siendo este acontecimiento un hito en la lucha contra el imperialismo británico que usurpa territorios argentinos del Atlántico Sur, la Carta Orgánica consagra como lema oficial del Municipio el que reza “Las Malvinas son argentinas” e impone la obligación de imprimirlo en todas las actuaciones escritas de la administración pública municipal y de colocarlo en los espacios públicos, plazas y el acceso a la localidad.
En lo que respecta a nuevos derechos que recoge la presente Carta Orgánica, está el derecho ciudadano a la información y la publicidad de los actos de gobierno.
Las dos aristas que contempla este enunciado son la creación del Boletín Oficial de la Municipalidad para que allí se comuniquen todos los asuntos concernientes a la administración pública -lo que constituye una obligación ineludible por parte del Estado Municipal- y el derecho que asiste a todos los miembros de la comunidad de requerir de las autoridades cualquier tipo de información relacionada con la gestión, la cual deberá ser suministrada en forma inmediata. La transparencia en los actos de gobierno, la lucha contra la corrupción y el control ciudadano del gobierno comunal constituyen fundamentos para impulsar estas medidas.
Para el Municipio de Concepción no existen diferencias entre los habitantes de la zona rural y los del radio urbano, ambos ostentan calidad de ciudadanos, descartándose de plano cualquier discriminación posible. De esta manera, la ciudadanía en términos reales se concibe como el derecho a la ciudad, explicado en el artículo 15, consistente en que todos los habitantes -amén de su residencia geográfica- puedan gozar de los beneficios, adelantos y nivel de vida que la modernidad pone a disposición para una mejor y confortable existencia.
La integración social del hombre de campo con el de la ciudad, el bienestar económico, el efectivo acceso a la salud y a la educación, la disposición de servicios públicos para todos, la seguridad, el esparcimiento y la recreación, y especialmente la accesibilidad desde lugares distantes hacia el casco urbano por medio de una infraestructura vial y comunicacional adecuadas, forman parte del concepto enunciado. Corresponde al Municipio bregar por alcanzarlos y generar condiciones propicias para su ejercicio.
Dentro de los derechos culturales que recepta esta Carta Orgánica, el reconocimiento del idioma guaraní como expresión de la cultura popular, de la tradición y la idiosincrasia de todos los correntinos, importa un paso adelante con respecto a otros pueblos de la provincia, pues reafirma su condición bilingüe y lo erige en patrimonio cultural insoslayable.
En concordancia con el objetivo de bien común que persigue la organización municipal, y sin perjuicio de los preceptos constitucionales de credo liberal, se introducen en su texto el interés público y la justicia social. Ello obedece a la necesidad imperiosa de acabar con el sentido individualista de organización socio-económica con que el neoliberalismo impregnó la sociedad en las últimas décadas. No pueden hacerse negocios con el patrimonio público, y menos favorecer a pocos en detrimento de las mayorías postergadas. Una nueva ética pública deberá caracterizar a los miembros de la comunidad y a la clase dirigente, por lo que la norma fundamental de la comuna debe tutelar este propósito.
La intervención del Municipio en la constitución de unidades productivas sin los criterios de mercado (competencia, apropiación individual de la rentabilidad) a fin de paliar la marginalidad y falta de oportunidades en el progreso económico, será una política de gobierno que fomentará la propiedad social de ciertos medios de producción bajo formas de micro-emprendimientos o cooperativas. Las utilidades se distribuirán en forma equitativa, valorizando el trabajo solidario de quienes se agrupen para llevar adelante un cometido de esta naturaleza. La capacitación de los voluntarios y la inserción en el circuito comercial de los productos obtenidos buscará promover la movilidad social ascendente de los sectores más vulnerables de la comunidad con el apoyo del Estado Municipal.
El sistema de gobierno argentino es republicano, representativo y federal. Derivado de los postulados de la Revolución Americana (1.776) y de la Revolución Francesa (1.789), la organización constitucional se sustenta en la división de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) y el carácter representativo de la democracia, toda vez que el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes.
Esta noción particular de democracia, en que la delegación del poder en pocas manos ha causado todo tipo de distorsiones y abusos, cuando no la constitución de castas vitalicias que acabaron por convertir la democracia en oligarquía, ha perdido su esencia original. En pleno siglo XXI, se abre paso una corriente que apunta a reformular el sistema democrático con una mayor participación popular a través de institutos como la iniciativa popular, la revocación de mandatos o la consulta popular. Son formas concretas de intervención ciudadana que tienden a evitar las arbitrarias decisiones de la clase política que traiciona los mandatos e incumple sus obligaciones y deberes, o que se apropia de los recursos públicos a través de la corrupción y la falta de control ciudadano de la gestión.
El artículo 226 de la Constitución Provincial adopta los institutos mencionados anteriormente, dentro del Capítulo IV que regula la Participación Ciudadana (Título III: del Gobierno Municipal).
La Carta Orgánica proyectada para el Municipio de Concepción adscribe a su implementación pero incorpora otros más, en un significativo e inédito hecho que lo coloca a la vanguardia del resto de los Municipios provinciales. El objetivo es dotar de instrumentos de participación y control a toda la ciudadanía, incentivando la responsabilidad social y jerarquizando el sistema democrático.
Se incluyen así los siguientes: Iniciativa Popular; Referéndum; Revocatoria; Audiencia Pública; Consejos de Poder Popular (Juntas Vecinales y Consejos de Participación Obreros, Estudiantiles y de Población Rural); Iniciativa Ciudadana; Consulta Popular; Misiones o Campañas; y Presupuesto Participativo.
Su puesta en vigencia demandará una previa campaña de educación y concientización por parte del Municipio y los docentes de la comunidad.
La corrección de los problemas que afectan a la dirigencia y al funcionamiento institucional se logrará con mayor democracia y la plena participación de una sociedad educada en los valores de la ética pública y la responsabilidad. La crisis de representación que socava la legitimidad del sistema democrático se revierte con más democracia y un sentido genuino de organización social.
Es preciso que el Pueblo sí delibere y gobierne junto a sus representantes, rescatando la máxima conceptual del Gral. Juan Domingo Perón: “La verdadera democracia es aquella donde el gobierno hace lo que el Pueblo quiere y defiende un solo interés: el del Pueblo”.
Otro aspecto de singular relevancia en este Proyecto es la reivindicación estentórea de la soberanía nacional por medio de una pedagogía que destaque con sentido patriótico la titularidad de dominio que la República Argentina posee sobre los territorios del Atlántico Sur, sobre la plataforma continental y el lecho marítimo, y sobre el sector Antártico correspondiente. Bien sabido es que a partir de la feroz y vergonzosa campaña de “desmalvinización” llevada a cabo por los medios informativos y la educación posterior a 1.982, digitada desde Gran Bretaña y EE.UU. y sostenida por el poder económico-financiero y la clase política, los verdaderos problemas nacionales no se discuten. Un meticuloso y sistemático método de ocultación o negación soslaya su tratamiento afectando la soberanía y el futuro de la Nación.
Los cuantiosos recursos naturales estratégicos derivados de la minería, el petróleo, el gas, la pesca y el agua se entregan permanentemente a países y empresas multinacionales, comprometiendo el bienestar y la independencia de los argentinos.
Romper con el esquema colonialista que fomenta la ignorancia de estos temas por parte de la comunidad es un desafío político que debe ser encarado desde la base social de los Municipios.
Incluir en la Carta Orgánica este tópico también es un acontecimiento inédito, y convierte a Concepción en un pueblo pionero en el sostenimiento de los derechos soberanos de la Argentina desde su norma básica.
De ahí la imposición de una Cartografía Oficial cuyo uso será obligatorio en todos las dependencias de la administración pública y establecimientos escolares. La misma deberá instruir y recordar a los ciudadanos de Concepción que la República Argentina es un país bicontinental, por estar situado en América del Sur y en la Antártica. La legitimidad de sus irrenunciables derechos de soberanía forma parte de la educación pública y supone una política de estado.
El Municipio asume la obligación de encarar esta campaña distribuyendo gratuitamente los mapas que confecciona el Instituto Geográfico Nacional y fomentando una labor docente que apunte a los fines expuestos.
Concluyendo con los fundamentos que hacen a esta presentación, merece resaltarse la adopción de un nuevo instituto de la democracia moderna: el Defensor del Vecino.
Su principal función consistirá en defender los intereses y derechos de los ciudadanos ante la administración municipal.
En principio, y atento los condicionamientos propios del medio, su tarea se limitará a cuestiones relacionadas con el control de los servicios que presta el Municipio, promoviendo el respeto irrestricto a la legalidad y la conciencia de los derechos fundamentales de la comunidad, dando curso al cúmulo de quejas y reclamaciones y ejerciendo el control de la administración.
Con la esperanza puesta en un promisorio futuro que cobije los sueños y anhelos realizados de todos los que alguna vez nacieron, vivieron y amaron al pueblo de Concepción, queda a criterio de todos los hijos de este suelo analizar, debatir, corregir y enriquecer la propuesta.
Es el Pueblo, único soberano, el que posee el poder de decisión en el proceso constituyente.
Todos debemos asimilar, tras más de doscientos años de atraso y marginalidad, que si no luchamos por el progreso y la legalidad con justicia social estaremos condenados.
El poder constituyente originario es del Pueblo, y como parte del mismo debemos tomar la decisión de consagrar una auténtica norma fundamental que represente nuestros objetivos comunes, nuestra idiosincrasia y lo mejor de nuestra historia.
La participación activa en la elaboración de las normas, en la gestión pública y en el control de los representantes, son principios de una democracia moderna que se deben adoptar y ejercer sin cortapisas, con responsabilidad y ética ciudadana.
El sistema político y el ordenamiento jurídico deben reflejar esta determinación y ser la consecuencia de una nueva organización social con participación activa de la comunidad y acciones de gobierno concretas, superando las abstracciones y los enunciados intangibles, las promesas vanas y el desinterés público.
Ha llegado la hora de transformar cada obstáculo en un impulso hacia la acción transformadora, cada fracaso en un motivo para volver a luchar, y cada sueño en un objetivo a cumplir.
El Estado es de todos los ciudadanos, y el poder delegado debe ser recuperado por el Pueblo. Somos parte de la historia, de la geografía, de un pasado común, de una tradición heredada y de un país en construcción.
Que surja un nuevo Estado desde la base, desde los Municipios, enmarcando la autonomía dentro del federalismo y la inquebrantable unidad nacional de los argentinos. Una sola bandera nos ampara, uno es nuestro destino y el rumbo hacia la Patria Grande Sudamericana.
Que el nuevo Estado sea justo, libre y soberano, sin privilegios económicos ni explotaciones que empobrezcan al Pueblo.
Porque el proceso constituyente que prohija esta Carta Orgánica no se agota en su sanción, es un hecho permanente que responde al designio popular y opera en la misma realidad.
Para que la ley no sea letra muerta, ni el Pueblo un convidado de piedra, liberemos el poder constituyente y comencemos la transición histórica hacia el progreso y la liberación nacional.-
La nueva Constitución de la Provincia de Corrientes fue sancionada en el año 2.007 por la Honorable Convención Constituyente convocada para reformar el texto anterior de 1.993.
En la Parte Segunda, Título Tercero, regula la institución municipal bajo el título “GOBIERNO MUNICIPAL”, que consta de nueve Capítulos situados entre los artículos 216 a 236.
El primero de ellos -el artículo 216- reconoce al Municipio como una comunidad de derecho natural, cuya vigencia es indudablemente anterior a las mismas provincias, y como entidad social y política autónoma.
El poder detentado por las municipalidades es independiente de otros poderes pero se ejerce con arreglo a la Carta Magna Provincial.
No obstante, la nota novedosa radica en la potestad conferida por el artículo 219 para que cada comuna dicte su propio orden normativo, en reemplazo de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 4.752 y su versión reformada de la Ley provincial 6.042 (nueva Ley Orgánica de Municipalidades, sancionada recién en 2.011).
A fin de dar cumplimiento a este propósito, muchas comunas iniciaron una etapa de convocatoria a Convenciones Municipales que elaboraron y sancionaron sus Cartas Orgánicas.
La localidad de Concepción aún no ha procedido en tal sentido y continúa, en efecto, bajo el régimen de la vieja Ley Orgánica de Municipalidades, atemperando el ejercicio de su autonomía en el marco de una norma general que soslaya aspectos primordiales de su realidad social, política, cultural y económica.
Considerando que entre sus “Disposiciones Transitorias” -más precisamente la 16- la Constitución Provincial insta a los Municipios a sancionar sus Cartas Orgánicas antes del mes de diciembre del año 2.008, y a reformar la Ley Orgánica de Municipalidades con el objeto de adecuarla al nuevo texto constitucional, podemos concluir que ambas alternativas no han sido cumplidas a término.
Nuestro Municipio carece entonces de una Carta Orgánica por no haber convocado a su respectiva Convención Constituyente dentro de los plazos fijados y -para colmo- se rige por una Ley Orgánica que tampoco fue reformada para adaptarse a la nueva Constitución Provincial.
El desafío de revertir esta circunstancia institucionalmente retrógrada motivó la elaboración del siguiente proyecto de Carta Orgánica para el Municipio de Concepción, producto de un pormenorizado análisis de técnica jurídica con enfoque epistemológico -dada la necesaria vinculación interdisciplinaria que el derecho actual exige- y que incluye a la política, la historia, la sociología, la psicología, la filosofía, la economía y la cultura de los pueblos en un determinado tiempo y espacio.
Semejante empresa demandó un esfuerzo intelectual de varios meses de duración, con análisis, debates, lecturas, consultas y críticas que finalmente dieron fruto.
El primer paso consistió en estudiar la nueva Constitución Provincial en forma integral a partir de la temática de la autonomía municipal, conjuntamente con la Constitución Nacional y los antecedentes jurídicos que dieron lugar a su tratamiento (entre ellos la Constitución de 1.921 de la Provincia de Santa Fe, el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación conocido como “Fallo Rivademar” de 1.989, y diversas Cartas Orgánicas municipales de provincias como Córdoba y Río Negro), haciendo especial hincapié en las consideraciones doctrinarias que el Derecho Municipal argentino proporcionaba.
La inter-relación conceptual de tópicos como la “nación”, el “federalismo” y la “autonomía” a partir de la evolución histórica, permite definir los alcances y la real dimensión de este proyecto, sobre todo en la actual coyuntura social, económica y política de la región.
Otras Leyes Orgánicas como las de la Provincia de Buenos Aires (Decreto Ley 6.769/58) y de la Provincia de Corrientes (ya citada) complementaron la visión analítica y enriquecieron la perspectiva.
Así surgió este texto, al cual antecede un Preámbulo que rescata la tradición histórica y cultural del pueblo de Concepción con definiciones políticas de integración nacional federalista, vocación latinoamericana y reivindicación de la soberanía sobre recursos naturales como el Acuífero Guaraní y los Esteros del Iberá, y que convoca a la organización institucional desde la misma base social en aras de superar el estancamiento y la exclusión.
Esta determinación al ejercicio pleno de una democracia directa, participativa y genuina, rescatando el poder constituyente originario que reside en el mismo pueblo, importa un Constitucionalismo de Base, en donde la comunidad opera directamente en el curso de la gestión pública y las decisiones políticas, organizándose e interactuando con sus representantes en el proceso de administración, control y legislación.
La comunidad ya no está subordinada al poder público sino que forma parte del mismo, actuando a través de los instrumentos que el estado de derecho le concede. Es el paso necesario de una organización eminentemente representativa y generalmente oligárquica hacia una más democrática y participativa, más eficiente y dinámica.
Observando las restricciones impuestas por el orden constitucional nacional -de credo eminentemente liberal- al dictado de las constituciones provinciales y –consecuentemente- al de las Cartas Orgánicas municipales, el ejercicio de la autonomía de los municipios argentinos se potencia sustancialmente con el enunciado de principios más solidarios y de índole social en su parte dogmática, lo que implica otra faceta más de ese Constitucionalismo de Base que puja desde las comunidades más pequeñas por institucionalizarse definitivamente, con una fuerza inusitada que irrumpe “desde abajo y hacia arriba”.
El texto del Proyecto consta de 215 artículos y 10 disposiciones complementarias, organizados en 3 partes.
La Parte Primera, a su vez, se divide en 2 Capítulos.
El primero de ellos expone las “Declaraciones Políticas” y el segundo enuncia las “Políticas Públicas” en 19 Títulos.
Ambos conforman el núcleo duro de la norma, técnicamente conocido como parte dogmática porque allí se enuncian los principios rectores que inspiran su dictado.
La Parte Segunda también contiene 2 Capítulos.
El primero sobre el “Régimen Institucional” del Municipio, con dos Títulos que tratan acerca del “Departamento Ejecutivo” y el “Departamento Legislativo” respectivamente. El segundo capítulo comprende la “Organización de la Administración” y consta de 11 Títulos.
La Parte Tercera cierra el texto con un Capítulo Único que incluye las “Disposiciones Complementarias”.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Y FUNDAMENTACIÓN
PREÁMBULO
PARTE PRIMERA
CAPÍTULO I: “DECLARACIONES POLÍTICAS”
CAPÍTULO II: “POLÍTICAS PÚBLICAS”
TÍTULO I: EDUCACIÓN Y CULTURA POPULAR
TÍTULO II: SALUD PÚBLICA Y BIENESTAR SOCIAL
TÍTULO III: TURISMO Y RECREACIÓN
TÍTULO IV: DEPORTES
TÍTULO V: MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
TÍTULO VI: BROMATOLOGÍA E HIGIENE
TÍTULO VII: ESPACIO PÚBLICO Y PLANIFICACIÓN DEL
DESARROLLO URBANO Y RURAL
TÍTULO VIII: DESARROLLO TECNOLÓGICO Y PRODUCTIVO
TÍTULO IX: SEGURIDAD
TÍTULO X: DERECHOS DE CONSUMIDORES Y USUARIOS
TÍTULO XI: FAMILIA
TÍTULO XII: NIÑEZ
TÍTULO XIII: JUVENTUD
TÍTULO XIV: MUJER
TÍTULO XV: ANCIANIDAD
TÍTULO XVI: DISCAPACITADOS
TÍTULO XVII: VIOLENCIA LABORAL
TÍTULO XVIII: DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
TÍTULO XIX: DEFENSOR DEL VECINO
PARTE SEGUNDA
CAPÍTULO I: “RÉGIMEN INSTITUCIONAL”
TÍTULO I: DEPARTAMENTO EJECUTIVO
TÍTULO II: DEPARTAMENTO LEGISLATIVO
CAPÍTULO II: “ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN”
TÍTULO I: PATRIMONIO
TÍTULO II: RECURSOS
TÍTULO III: PRESUPUESTO Y RÉGIMEN DE CONTABILIDAD
TÍTULO IV: ACTOS Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TÍTULO V: OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS
TÍTULO VI: EMPLEO PÚBLICO MUNICIPAL
TÍTULO VII: AUDITORÍA
TÍTULO VIII: TRIBUNAL DE FALTAS Y CONTRAVENCIONES
TÍTULO IX: DE LA INTERVENCIÓN AL MUNICIPIO
TÍTULO X: DE LA REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA
TÍTULO XI: JUICIO POLÍTICO
PARTE TERCERA
CAPÍTULO ÚNICO: “DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS”
Es importante caracterizar al Muncipio como el segundo nivel constitutivo de la comunidad organizada, después de la familia.
La familia cohesionada constituye la célula básica de la comunidad. No hay comunidad sin familias, sin esa primigenia agrupación de individuos unidos por ligazones sanguíneas y afectivas que van delineando los primeros pasos hacia objetivos trascendentes.
De ahí que la definición de “municipio” adoptada en la Carta Orgánica incluya la mención de la familia y propugne reivindicar su rol creador dentro de la comunidad, de la organización y del poder del Estado.
La protección y consolidación de la institución familiar impedirá la disgregación de la comunidad y su destrucción, tan perseguida en estos días por la penetración foránea y la decadencia moral impulsada desde los medios de comunicación que corroen el tejido social de la Nación.
En lo que respecta a la personería y capacidad del Municipio, cuestión esta de tinte eminentemente jurídico, coincidimos con la legislación nacional cuando establece su naturaleza de derecho público creado por ley provincial.
Pero hay que corregir el sentido de la expresión: el Municipio no nace a partir de la norma que lo crea, sino que es anterior a la misma por todo lo antedicho, y la ley sancionada al efecto tiene como único fin el reconocimiento de iure de una realidad social y cultural, antes que política.
Porque si las provincias anteceden a la Nación, los municipios son anteriores a las provincias, y basta con observar la existencia de los cabildos de la era virreinal para adverar este aserto.
Otro aspecto que amerita referencia es la denominación oficial del pueblo de Concepción. Históricamente se lo conoció como “Yaguareté Corá”, en idioma guaraní “corral de tigres”, debido a la presencia de estos felinos comúnmente llamados tigres sudamericanos o jaguares. Las barreras naturales conformadas por montes y humedales (esteros, lagunas, bañados, ríos y arroyos) que circundaban el lugar a modo de corral completaron la nomenclatura.
Pero el 3 de noviembre de 1.870 una ley provincial sustituyó el nombre original por el de Concepción, fundándose en motivos religiosos derivados de la advocación a la virgen María, y olvidando el anterior patronazgo que hasta entonces ostentaba San Francisco de Asís, en cuyo oratorio el General Manuel Belgrano se encomendó durante su campaña expedicionaria al Paraguay, allá por 1.810, cuando pasó por el lugar e incorporó a su ejército al niño Pedro Ríos, quien pasaría a la posteridad como el Tambor de Tacuarí.
Resulta conveniente aunar ambas denominaciones tradicionales en la de “Concepción del Yaguareté Corá”, y establecerla como oficial en la Carta Magna, a fin de distinguirse de otras ciudades homónimas del país y sintetizar la historia de la localidad.
Los símbolos oficiales de la comuna serán la enseña nacional y la de la provincia, los escudos de la Nación Argentina y de la Provincia de Corrientes, la escarapela argentina, el Himno Nacional Argentino y el escudo municipal.
Esta simbología en secuencia denota la evolución constitutiva del país y reafirma la vocación de unidad nacional, la esencia federal y la autonomía de los pueblos.
Insertarlos en la Carta Orgánica implica un reconocimiento a esa voluntad común, que debe conservarse como supremo valor político, histórico y cultural a través de los siglos.
En ese mismo sentido se instituye como canción oficial del pueblo de Concepción a la composición poética de Manuel Ramírez, titulada “Recordando a Concepción”, musicalizada en chamamé por Simón de Jesús Palacios, como homenaje al más popular de sus poetas y a la obra que mayor notoriedad alcanzó como representativa de la identidad concepcionense.
Siguiendo con la historia, no hace falta explicar demasiado sobre Pedro Ríos, célebre personaje conocido como el “Tambor de Tacuarí” por su martirio en la batalla homónima durante la expedición de Belgrano al Paraguay, allá por 1.811.
Pionero en los sacrificios que Corrientes obsequió a la Patria en cada episodio de luchas emancipadoras -como los de Cabral en 1.813 o los soldados de Malvinas en 1.982- el Niño Héroe queda consagrado como el Héroe Máximo e Hijo Dilecto del Pueblo de Concepción.
El 9 de marzo de cada año será declarado feriado municipal y se honrará su memoria con un acto oficial en la plaza principal de Concepción.
Con igual ánimo se reconoce como Héroes Nacionales a todos los ex combatientes de la Guerra de Malvinas, y se los declara Hijos Dilectos del Pueblo de Concepción, más allá del lugar de origen o residencia que posean. Los 22 soldados de la localidad que intervinieron en la contienda merecen un homenaje acorde a su sacrificio y heroísmo, que se plasma en la letra de la Carta Orgánica como testimonio indeleble del patriotismo.
Siendo este acontecimiento un hito en la lucha contra el imperialismo británico que usurpa territorios argentinos del Atlántico Sur, la Carta Orgánica consagra como lema oficial del Municipio el que reza “Las Malvinas son argentinas” e impone la obligación de imprimirlo en todas las actuaciones escritas de la administración pública municipal y de colocarlo en los espacios públicos, plazas y el acceso a la localidad.
En lo que respecta a nuevos derechos que recoge la presente Carta Orgánica, está el derecho ciudadano a la información y la publicidad de los actos de gobierno.
Las dos aristas que contempla este enunciado son la creación del Boletín Oficial de la Municipalidad para que allí se comuniquen todos los asuntos concernientes a la administración pública -lo que constituye una obligación ineludible por parte del Estado Municipal- y el derecho que asiste a todos los miembros de la comunidad de requerir de las autoridades cualquier tipo de información relacionada con la gestión, la cual deberá ser suministrada en forma inmediata. La transparencia en los actos de gobierno, la lucha contra la corrupción y el control ciudadano del gobierno comunal constituyen fundamentos para impulsar estas medidas.
Para el Municipio de Concepción no existen diferencias entre los habitantes de la zona rural y los del radio urbano, ambos ostentan calidad de ciudadanos, descartándose de plano cualquier discriminación posible. De esta manera, la ciudadanía en términos reales se concibe como el derecho a la ciudad, explicado en el artículo 15, consistente en que todos los habitantes -amén de su residencia geográfica- puedan gozar de los beneficios, adelantos y nivel de vida que la modernidad pone a disposición para una mejor y confortable existencia.
La integración social del hombre de campo con el de la ciudad, el bienestar económico, el efectivo acceso a la salud y a la educación, la disposición de servicios públicos para todos, la seguridad, el esparcimiento y la recreación, y especialmente la accesibilidad desde lugares distantes hacia el casco urbano por medio de una infraestructura vial y comunicacional adecuadas, forman parte del concepto enunciado. Corresponde al Municipio bregar por alcanzarlos y generar condiciones propicias para su ejercicio.
Dentro de los derechos culturales que recepta esta Carta Orgánica, el reconocimiento del idioma guaraní como expresión de la cultura popular, de la tradición y la idiosincrasia de todos los correntinos, importa un paso adelante con respecto a otros pueblos de la provincia, pues reafirma su condición bilingüe y lo erige en patrimonio cultural insoslayable.
En concordancia con el objetivo de bien común que persigue la organización municipal, y sin perjuicio de los preceptos constitucionales de credo liberal, se introducen en su texto el interés público y la justicia social. Ello obedece a la necesidad imperiosa de acabar con el sentido individualista de organización socio-económica con que el neoliberalismo impregnó la sociedad en las últimas décadas. No pueden hacerse negocios con el patrimonio público, y menos favorecer a pocos en detrimento de las mayorías postergadas. Una nueva ética pública deberá caracterizar a los miembros de la comunidad y a la clase dirigente, por lo que la norma fundamental de la comuna debe tutelar este propósito.
La intervención del Municipio en la constitución de unidades productivas sin los criterios de mercado (competencia, apropiación individual de la rentabilidad) a fin de paliar la marginalidad y falta de oportunidades en el progreso económico, será una política de gobierno que fomentará la propiedad social de ciertos medios de producción bajo formas de micro-emprendimientos o cooperativas. Las utilidades se distribuirán en forma equitativa, valorizando el trabajo solidario de quienes se agrupen para llevar adelante un cometido de esta naturaleza. La capacitación de los voluntarios y la inserción en el circuito comercial de los productos obtenidos buscará promover la movilidad social ascendente de los sectores más vulnerables de la comunidad con el apoyo del Estado Municipal.
El sistema de gobierno argentino es republicano, representativo y federal. Derivado de los postulados de la Revolución Americana (1.776) y de la Revolución Francesa (1.789), la organización constitucional se sustenta en la división de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) y el carácter representativo de la democracia, toda vez que el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes.
Esta noción particular de democracia, en que la delegación del poder en pocas manos ha causado todo tipo de distorsiones y abusos, cuando no la constitución de castas vitalicias que acabaron por convertir la democracia en oligarquía, ha perdido su esencia original. En pleno siglo XXI, se abre paso una corriente que apunta a reformular el sistema democrático con una mayor participación popular a través de institutos como la iniciativa popular, la revocación de mandatos o la consulta popular. Son formas concretas de intervención ciudadana que tienden a evitar las arbitrarias decisiones de la clase política que traiciona los mandatos e incumple sus obligaciones y deberes, o que se apropia de los recursos públicos a través de la corrupción y la falta de control ciudadano de la gestión.
El artículo 226 de la Constitución Provincial adopta los institutos mencionados anteriormente, dentro del Capítulo IV que regula la Participación Ciudadana (Título III: del Gobierno Municipal).
La Carta Orgánica proyectada para el Municipio de Concepción adscribe a su implementación pero incorpora otros más, en un significativo e inédito hecho que lo coloca a la vanguardia del resto de los Municipios provinciales. El objetivo es dotar de instrumentos de participación y control a toda la ciudadanía, incentivando la responsabilidad social y jerarquizando el sistema democrático.
Se incluyen así los siguientes: Iniciativa Popular; Referéndum; Revocatoria; Audiencia Pública; Consejos de Poder Popular (Juntas Vecinales y Consejos de Participación Obreros, Estudiantiles y de Población Rural); Iniciativa Ciudadana; Consulta Popular; Misiones o Campañas; y Presupuesto Participativo.
Su puesta en vigencia demandará una previa campaña de educación y concientización por parte del Municipio y los docentes de la comunidad.
La corrección de los problemas que afectan a la dirigencia y al funcionamiento institucional se logrará con mayor democracia y la plena participación de una sociedad educada en los valores de la ética pública y la responsabilidad. La crisis de representación que socava la legitimidad del sistema democrático se revierte con más democracia y un sentido genuino de organización social.
Es preciso que el Pueblo sí delibere y gobierne junto a sus representantes, rescatando la máxima conceptual del Gral. Juan Domingo Perón: “La verdadera democracia es aquella donde el gobierno hace lo que el Pueblo quiere y defiende un solo interés: el del Pueblo”.
Otro aspecto de singular relevancia en este Proyecto es la reivindicación estentórea de la soberanía nacional por medio de una pedagogía que destaque con sentido patriótico la titularidad de dominio que la República Argentina posee sobre los territorios del Atlántico Sur, sobre la plataforma continental y el lecho marítimo, y sobre el sector Antártico correspondiente. Bien sabido es que a partir de la feroz y vergonzosa campaña de “desmalvinización” llevada a cabo por los medios informativos y la educación posterior a 1.982, digitada desde Gran Bretaña y EE.UU. y sostenida por el poder económico-financiero y la clase política, los verdaderos problemas nacionales no se discuten. Un meticuloso y sistemático método de ocultación o negación soslaya su tratamiento afectando la soberanía y el futuro de la Nación.
Los cuantiosos recursos naturales estratégicos derivados de la minería, el petróleo, el gas, la pesca y el agua se entregan permanentemente a países y empresas multinacionales, comprometiendo el bienestar y la independencia de los argentinos.
Romper con el esquema colonialista que fomenta la ignorancia de estos temas por parte de la comunidad es un desafío político que debe ser encarado desde la base social de los Municipios.
Incluir en la Carta Orgánica este tópico también es un acontecimiento inédito, y convierte a Concepción en un pueblo pionero en el sostenimiento de los derechos soberanos de la Argentina desde su norma básica.
De ahí la imposición de una Cartografía Oficial cuyo uso será obligatorio en todos las dependencias de la administración pública y establecimientos escolares. La misma deberá instruir y recordar a los ciudadanos de Concepción que la República Argentina es un país bicontinental, por estar situado en América del Sur y en la Antártica. La legitimidad de sus irrenunciables derechos de soberanía forma parte de la educación pública y supone una política de estado.
El Municipio asume la obligación de encarar esta campaña distribuyendo gratuitamente los mapas que confecciona el Instituto Geográfico Nacional y fomentando una labor docente que apunte a los fines expuestos.
Concluyendo con los fundamentos que hacen a esta presentación, merece resaltarse la adopción de un nuevo instituto de la democracia moderna: el Defensor del Vecino.
Su principal función consistirá en defender los intereses y derechos de los ciudadanos ante la administración municipal.
En principio, y atento los condicionamientos propios del medio, su tarea se limitará a cuestiones relacionadas con el control de los servicios que presta el Municipio, promoviendo el respeto irrestricto a la legalidad y la conciencia de los derechos fundamentales de la comunidad, dando curso al cúmulo de quejas y reclamaciones y ejerciendo el control de la administración.
Con la esperanza puesta en un promisorio futuro que cobije los sueños y anhelos realizados de todos los que alguna vez nacieron, vivieron y amaron al pueblo de Concepción, queda a criterio de todos los hijos de este suelo analizar, debatir, corregir y enriquecer la propuesta.
Es el Pueblo, único soberano, el que posee el poder de decisión en el proceso constituyente.
Todos debemos asimilar, tras más de doscientos años de atraso y marginalidad, que si no luchamos por el progreso y la legalidad con justicia social estaremos condenados.
El poder constituyente originario es del Pueblo, y como parte del mismo debemos tomar la decisión de consagrar una auténtica norma fundamental que represente nuestros objetivos comunes, nuestra idiosincrasia y lo mejor de nuestra historia.
La participación activa en la elaboración de las normas, en la gestión pública y en el control de los representantes, son principios de una democracia moderna que se deben adoptar y ejercer sin cortapisas, con responsabilidad y ética ciudadana.
El sistema político y el ordenamiento jurídico deben reflejar esta determinación y ser la consecuencia de una nueva organización social con participación activa de la comunidad y acciones de gobierno concretas, superando las abstracciones y los enunciados intangibles, las promesas vanas y el desinterés público.
Ha llegado la hora de transformar cada obstáculo en un impulso hacia la acción transformadora, cada fracaso en un motivo para volver a luchar, y cada sueño en un objetivo a cumplir.
El Estado es de todos los ciudadanos, y el poder delegado debe ser recuperado por el Pueblo. Somos parte de la historia, de la geografía, de un pasado común, de una tradición heredada y de un país en construcción.
Que surja un nuevo Estado desde la base, desde los Municipios, enmarcando la autonomía dentro del federalismo y la inquebrantable unidad nacional de los argentinos. Una sola bandera nos ampara, uno es nuestro destino y el rumbo hacia la Patria Grande Sudamericana.
Que el nuevo Estado sea justo, libre y soberano, sin privilegios económicos ni explotaciones que empobrezcan al Pueblo.
Porque el proceso constituyente que prohija esta Carta Orgánica no se agota en su sanción, es un hecho permanente que responde al designio popular y opera en la misma realidad.
Para que la ley no sea letra muerta, ni el Pueblo un convidado de piedra, liberemos el poder constituyente y comencemos la transición histórica hacia el progreso y la liberación nacional.-
EL AGUA POTABLE: ¿SERVICIO PÚBLICO O DERECHO HUMANO FUNDAMENTAL?- TERCERA PARTE (Carlos Hermann Güttner)
CONCLUSIONES Y MARCO PROPOSITIVO
Desde el modesto punto de vista del autor, y en consonancia con la actual coyuntura de crisis mundial del sistema capitalista, se propugna la revalorización del rol del Estado Nacional en la delineación de políticas públicas que garanticen el goce de los derechos a sus ciudadanos, potenciado por criterios de gestión que apunten a la transparencia, la eficiencia, y a la participación activa de la sociedad.
Ante el estrepitoso fracaso del modelo privatista que solo persigue el lucro individual y desdeña el interés público y los derechos humanos, y considerando la exitosa intervención del Estado como instrumento de justicia social y equidad a lo largo de la historia y en el presente, se hace necesario replantear el concepto de servicio público, su prestación y marco regulatorio.
En ese sentido, es imperativo retomar los lineamientos de la Constitución Justicialista de 1.949, atribuyendo expresamente la titularidad de los servicios públicos al Estado en cualquiera de sus posibles niveles (nacional, provincial, municipal), pero calificando los servicios y determinando que los prioritarios permanezcan bajo la órbita de gestión estatal y no puedan ser transferidos bajo ninguna forma jurídica al sector privado (en el caso particular que motiva este trabajo, colocaríamos allí al servicio de agua potable y saneamiento).
Concretamente, se propone cambiar la forma jurídica de la actual "Aguas y Saneamientos Argentinos S. A." constituyendo una nueva bajo el régimen de la Ley 20.705 de Sociedades del Estado, por ser la más idónea a los fines procurados y permitir que -con exclusión del capital privado- el Estado desempeñe la prestación efectiva del servicio público bajo un esquema unificado y con controles más estrictos que los de la esfera comercial en el marco de una sociedad anónima.
Su composición deberá incluir al Estado Nacional, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a las Provincias y a los Municipios dentro del espíritu federal que persigue nuestro sistema de gobierno, adecuando la prestación a las necesidades y realidades de cada lugar.
No es posible que en la Argentina existan 167 subsistemas diferentes de operación y gestión, sin una política coherente y unificada, fragmentado los niveles de accesibilidad y calidad del recurso, siendo el mercado el denominador común que potencia la marginalidad y conculcación sistemática del derecho al agua y a la salud pública.
Únicamente el Estado, con su intervención decidida y una correcta técnica legislativa, puede acabar con la atomización del sistema y sus consecuencias negativas.
Para ello es fundamental tomar como referencia la vieja Ley Orgánica de Obras Sanitarias de la Nación Nº 13.577, cuyos principios y disposiciones permitieron que en su momento la Argentina desarrollara una ingeniería sanitaria de avanzada en el mundo, universalizando el acceso al agua de todos sus habitantes.
En el caso de las ciudades y municipios donde existan cooperativas prestando el servicio, éstas deberán someterse a una Consulta Popular vinculante que decida sobre su continuidad o estatización, aplicándose en consecuencia el régimen de expropiación previsto por nuestro ordenamiento; o bien garantizar su continuidad bajo las pautas de las políticas públicas que el Estado fije en materia de agua potable y saneamiento.
Muchas cooperativas carecen de los recursos necesarios para obras de saneamiento y solo pueden garantizar la provisión de agua potable, por lo que sería ilógico que el Estado acometiera las mismas con grandes inversiones y el operador privado continúe operándolas. De ahí que nos inclinemos por la estatización como instrumento.
A priori, será menester declarar que "el agua es un derecho humano fuera del comercio" y el saneamiento una política de estado tendiente a prevenir la contaminación ambiental y preservar la salud pública.
La consecución de un Plan Nacional Federal de Manejo Sustentable de los Recursos Hídricos a fin de asegurar las fuentes de aprovisionamiento racional y constante, es imprescindible en términos de política sanitaria y ambiental, de manera concomitante a todo Plan de Obras y a la política preventiva del Estado en el ámbito de la Salud Pública.
Del mismo modo, se propugna el sostenimiento y la potenciación de los mecanismos de control y participación social activa en la formulación de políticas de gestión, tales como las Audiencias Públicas y el funcionamiento de la Defensoría del Usuario.
La revisión de categorías de usuarios deberá hacerse en función de parámetros objetivos que permitan cobrar más a los usuarios de mayor consumo y poder adquisitivo, permitiendo que la diferencia financie los costos de las Tarifas sociales para los sectores más vulnerables de la población.
La reducción de los índices de morosidad con un fuerte “compromiso social” de los usuarios debe ser también una política de gestión que sustente la eficiencia del servicio en equilibrio con la garantía de “limitar el corte del servicio” en casos de indigencia.
Esta postura no implica un retroceso hacia el estatismo a ultranza, sino que por el contrario, en estricto honor a la verdad, es el resultado de una evaluación objetiva de la crisis mundial del sistema capitalista y sus operadores privados en la gestión invasiva de los asuntos públicos, y el impacto negativo sobre las sociedades a las que se empecinó en caracterizar como meros consumidores y usuarios.
La década del 90 ha sido suficientemente aleccionadora para la Argentina en ese aspecto, demostrando el estrepitoso fracaso de la ola privatista en la gestión de los servicios públicos.
Sostiene Ismael Mata en su artículo Noción Actual del Servicio Público (Ensayos de Derecho Administrativo, Ediciones RAP), que la noción de servicio público constituye uno de los capítulos más controvertidos del derecho administrativo, debido en parte a la creatividad y narcisismo de los autores que la han desarrollado con total prescindencia del marco normativo en el que debieron insertar sus comentarios.
Hay cierta razón en este aserto, a lo cual habría que sumar la insoslayable carga ideológica de los mismos, condicionante principal de todo ensayo u opinión doctrinaria.
El mismo Mata señala que la teoría de los servicios públicos nace en Francia al calor de la teoría socialista de la cooperación, en la década de 1.870, tras la derrota gala ante Prusia, y se instala en nuestro país con las enseñanzas de los juristas Bielsa y Villegas Basabilvaso, que no repararon en la diferencia de sistemas político y judicial que nos separaba de Francia.
De ahí que la Titularidad estatal de los servicios públicos despertara un arduo debate entre los doctrinarios, potenciado por las etapas de mayor o menor grado de intervencionismo del Estado en la economía y su contracara de privatizaciones generalizadas.
Sin embargo, es esclarecedor el punto de vista vertido por Jorge Luis Salomoni en su Aporte para una discusión sobre la titularidad estatal de los servicios públicos (Derecho Administrativo, Obra Colectiva en homenaje al Profesor Miguel Marienhoff, dirigida por Juan Carlos Cassagne) pues toma en consideración la noción de Estado que vislumbró nuestra Constitución Nacional en sus orígenes y el régimen de derecho público del cual partieron los constituyentes originarios en 1.853, puntualmente el viejo artículo 67 inciso 16 de la vieja Carta Magna.
En él se legitimó la explotación de los servicios públicos por medio de los particulares y a través de concesiones que no hacían sino enfatizar la idea de que era el Estado el titular de los mismos y por conducto de su legislación normativizaba las condiciones de prestación y las potestades de la Administración durante la ejecución del contrato de concesión.
Esta originalidad de nuestros constituyentes parió un concepto novedoso que fue precursor en la materia a las propias concepciones de la Corte Federal norteamericana y del Consejo de Estado Francés, y en ese sentido resulta interesante la influencia de Alberdi con su doctrina de la libertad económica en relación a la potestad estatal de intervención en la sociedad y en la esfera individual.
El mismo Alberdi señalaba que el único fin del Estado no era la producción y aplicación del derecho solamente, sino la garantía en la iniciativa y cooperación de la común felicidad por otros medios.
Su obra de 1.837 Fragmento Preliminar al Estudio del Derecho contiene aspectos fundamentales que dan la pauta que el derecho del Estado, por ser el derecho de todos, estaba por sobre el derecho privado.
Un pormenorizado análisis de todas las posiciones doctrinarias, siempre a la luz de la idiosincrasia de nuestra comunidad y la necesaria contextualización histórica del derecho propuesto, analizando los resultados y la dimensión socio-cultural de sus preceptos, me permite concluir que es inoportuno apartar al Estado de su rol institucional e impregnar nuestro sistema jurídico de ideologías neoconservadoras excluyentes.
Profundizar estos argumentos excede el propósito del presente trabajo.
En franca disidencia con Héctor Mairal (La Ideología del Servicio Público, Revista de Derecho Administrativo nº 14, septiembre-diciembre de 1.993), para quien la noción de titularidad estatal de los servicios públicos es innecesaria, imprecisa e inexacta, el autor de esta monografía se ubica en sus antípodas por todos los argumentos vertidos.
La historia, en su necesaria e inexorable vinculación realista con el derecho, y la consideración del rol primordial del Estado como instrumento ordenador de las relaciones sociales y económicas, ha sido lo suficientemente aleccionadora para nuestro país en lo que respecta al resultado nefasto de las privatizaciones de los servicios públicos.
La solidaridad y el bien común son fines supremos que solo el Estado puede garantizar.
Concluyo estas líneas con algunos fragmentos del viejo artículo 40 de la Constitución Nacional de 1.949 -abrogada por la brutal dictadura cívico-militar de 1.955-58-, que decía:
“La organización de la riqueza y su explotación tienen por fin el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico, conforme a los principios de la justicia social (…)
Toda actividad económica se organizará conforme a la libre iniciativa privada, siempre que no tenga por fin ostensible o encubierto, dominar los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar usurariamente los beneficios (…)
Los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo ningún concepto podrán ser enajenados o concedidos para su explotación (…)
Si el agua y la salud constituyen derechos humanos fundamentales, a los cuales debe atenderse sin objeciones de ninguna naturaleza, tanto en virtud del sentido común hacia la condición humana como por imperativo expreso de los tratados internacionales y el orden constitucional vigente, ninguno podrá cuestionar el rol inexcusable y preponderante del Estado en la materia.-
Desde el modesto punto de vista del autor, y en consonancia con la actual coyuntura de crisis mundial del sistema capitalista, se propugna la revalorización del rol del Estado Nacional en la delineación de políticas públicas que garanticen el goce de los derechos a sus ciudadanos, potenciado por criterios de gestión que apunten a la transparencia, la eficiencia, y a la participación activa de la sociedad.
Ante el estrepitoso fracaso del modelo privatista que solo persigue el lucro individual y desdeña el interés público y los derechos humanos, y considerando la exitosa intervención del Estado como instrumento de justicia social y equidad a lo largo de la historia y en el presente, se hace necesario replantear el concepto de servicio público, su prestación y marco regulatorio.
En ese sentido, es imperativo retomar los lineamientos de la Constitución Justicialista de 1.949, atribuyendo expresamente la titularidad de los servicios públicos al Estado en cualquiera de sus posibles niveles (nacional, provincial, municipal), pero calificando los servicios y determinando que los prioritarios permanezcan bajo la órbita de gestión estatal y no puedan ser transferidos bajo ninguna forma jurídica al sector privado (en el caso particular que motiva este trabajo, colocaríamos allí al servicio de agua potable y saneamiento).
Concretamente, se propone cambiar la forma jurídica de la actual "Aguas y Saneamientos Argentinos S. A." constituyendo una nueva bajo el régimen de la Ley 20.705 de Sociedades del Estado, por ser la más idónea a los fines procurados y permitir que -con exclusión del capital privado- el Estado desempeñe la prestación efectiva del servicio público bajo un esquema unificado y con controles más estrictos que los de la esfera comercial en el marco de una sociedad anónima.
Su composición deberá incluir al Estado Nacional, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a las Provincias y a los Municipios dentro del espíritu federal que persigue nuestro sistema de gobierno, adecuando la prestación a las necesidades y realidades de cada lugar.
No es posible que en la Argentina existan 167 subsistemas diferentes de operación y gestión, sin una política coherente y unificada, fragmentado los niveles de accesibilidad y calidad del recurso, siendo el mercado el denominador común que potencia la marginalidad y conculcación sistemática del derecho al agua y a la salud pública.
Únicamente el Estado, con su intervención decidida y una correcta técnica legislativa, puede acabar con la atomización del sistema y sus consecuencias negativas.
Para ello es fundamental tomar como referencia la vieja Ley Orgánica de Obras Sanitarias de la Nación Nº 13.577, cuyos principios y disposiciones permitieron que en su momento la Argentina desarrollara una ingeniería sanitaria de avanzada en el mundo, universalizando el acceso al agua de todos sus habitantes.
En el caso de las ciudades y municipios donde existan cooperativas prestando el servicio, éstas deberán someterse a una Consulta Popular vinculante que decida sobre su continuidad o estatización, aplicándose en consecuencia el régimen de expropiación previsto por nuestro ordenamiento; o bien garantizar su continuidad bajo las pautas de las políticas públicas que el Estado fije en materia de agua potable y saneamiento.
Muchas cooperativas carecen de los recursos necesarios para obras de saneamiento y solo pueden garantizar la provisión de agua potable, por lo que sería ilógico que el Estado acometiera las mismas con grandes inversiones y el operador privado continúe operándolas. De ahí que nos inclinemos por la estatización como instrumento.
A priori, será menester declarar que "el agua es un derecho humano fuera del comercio" y el saneamiento una política de estado tendiente a prevenir la contaminación ambiental y preservar la salud pública.
La consecución de un Plan Nacional Federal de Manejo Sustentable de los Recursos Hídricos a fin de asegurar las fuentes de aprovisionamiento racional y constante, es imprescindible en términos de política sanitaria y ambiental, de manera concomitante a todo Plan de Obras y a la política preventiva del Estado en el ámbito de la Salud Pública.
Del mismo modo, se propugna el sostenimiento y la potenciación de los mecanismos de control y participación social activa en la formulación de políticas de gestión, tales como las Audiencias Públicas y el funcionamiento de la Defensoría del Usuario.
La revisión de categorías de usuarios deberá hacerse en función de parámetros objetivos que permitan cobrar más a los usuarios de mayor consumo y poder adquisitivo, permitiendo que la diferencia financie los costos de las Tarifas sociales para los sectores más vulnerables de la población.
La reducción de los índices de morosidad con un fuerte “compromiso social” de los usuarios debe ser también una política de gestión que sustente la eficiencia del servicio en equilibrio con la garantía de “limitar el corte del servicio” en casos de indigencia.
Esta postura no implica un retroceso hacia el estatismo a ultranza, sino que por el contrario, en estricto honor a la verdad, es el resultado de una evaluación objetiva de la crisis mundial del sistema capitalista y sus operadores privados en la gestión invasiva de los asuntos públicos, y el impacto negativo sobre las sociedades a las que se empecinó en caracterizar como meros consumidores y usuarios.
La década del 90 ha sido suficientemente aleccionadora para la Argentina en ese aspecto, demostrando el estrepitoso fracaso de la ola privatista en la gestión de los servicios públicos.
Sostiene Ismael Mata en su artículo Noción Actual del Servicio Público (Ensayos de Derecho Administrativo, Ediciones RAP), que la noción de servicio público constituye uno de los capítulos más controvertidos del derecho administrativo, debido en parte a la creatividad y narcisismo de los autores que la han desarrollado con total prescindencia del marco normativo en el que debieron insertar sus comentarios.
Hay cierta razón en este aserto, a lo cual habría que sumar la insoslayable carga ideológica de los mismos, condicionante principal de todo ensayo u opinión doctrinaria.
El mismo Mata señala que la teoría de los servicios públicos nace en Francia al calor de la teoría socialista de la cooperación, en la década de 1.870, tras la derrota gala ante Prusia, y se instala en nuestro país con las enseñanzas de los juristas Bielsa y Villegas Basabilvaso, que no repararon en la diferencia de sistemas político y judicial que nos separaba de Francia.
De ahí que la Titularidad estatal de los servicios públicos despertara un arduo debate entre los doctrinarios, potenciado por las etapas de mayor o menor grado de intervencionismo del Estado en la economía y su contracara de privatizaciones generalizadas.
Sin embargo, es esclarecedor el punto de vista vertido por Jorge Luis Salomoni en su Aporte para una discusión sobre la titularidad estatal de los servicios públicos (Derecho Administrativo, Obra Colectiva en homenaje al Profesor Miguel Marienhoff, dirigida por Juan Carlos Cassagne) pues toma en consideración la noción de Estado que vislumbró nuestra Constitución Nacional en sus orígenes y el régimen de derecho público del cual partieron los constituyentes originarios en 1.853, puntualmente el viejo artículo 67 inciso 16 de la vieja Carta Magna.
En él se legitimó la explotación de los servicios públicos por medio de los particulares y a través de concesiones que no hacían sino enfatizar la idea de que era el Estado el titular de los mismos y por conducto de su legislación normativizaba las condiciones de prestación y las potestades de la Administración durante la ejecución del contrato de concesión.
Esta originalidad de nuestros constituyentes parió un concepto novedoso que fue precursor en la materia a las propias concepciones de la Corte Federal norteamericana y del Consejo de Estado Francés, y en ese sentido resulta interesante la influencia de Alberdi con su doctrina de la libertad económica en relación a la potestad estatal de intervención en la sociedad y en la esfera individual.
El mismo Alberdi señalaba que el único fin del Estado no era la producción y aplicación del derecho solamente, sino la garantía en la iniciativa y cooperación de la común felicidad por otros medios.
Su obra de 1.837 Fragmento Preliminar al Estudio del Derecho contiene aspectos fundamentales que dan la pauta que el derecho del Estado, por ser el derecho de todos, estaba por sobre el derecho privado.
Un pormenorizado análisis de todas las posiciones doctrinarias, siempre a la luz de la idiosincrasia de nuestra comunidad y la necesaria contextualización histórica del derecho propuesto, analizando los resultados y la dimensión socio-cultural de sus preceptos, me permite concluir que es inoportuno apartar al Estado de su rol institucional e impregnar nuestro sistema jurídico de ideologías neoconservadoras excluyentes.
Profundizar estos argumentos excede el propósito del presente trabajo.
En franca disidencia con Héctor Mairal (La Ideología del Servicio Público, Revista de Derecho Administrativo nº 14, septiembre-diciembre de 1.993), para quien la noción de titularidad estatal de los servicios públicos es innecesaria, imprecisa e inexacta, el autor de esta monografía se ubica en sus antípodas por todos los argumentos vertidos.
La historia, en su necesaria e inexorable vinculación realista con el derecho, y la consideración del rol primordial del Estado como instrumento ordenador de las relaciones sociales y económicas, ha sido lo suficientemente aleccionadora para nuestro país en lo que respecta al resultado nefasto de las privatizaciones de los servicios públicos.
La solidaridad y el bien común son fines supremos que solo el Estado puede garantizar.
Concluyo estas líneas con algunos fragmentos del viejo artículo 40 de la Constitución Nacional de 1.949 -abrogada por la brutal dictadura cívico-militar de 1.955-58-, que decía:
“La organización de la riqueza y su explotación tienen por fin el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico, conforme a los principios de la justicia social (…)
Toda actividad económica se organizará conforme a la libre iniciativa privada, siempre que no tenga por fin ostensible o encubierto, dominar los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar usurariamente los beneficios (…)
Los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo ningún concepto podrán ser enajenados o concedidos para su explotación (…)
Si el agua y la salud constituyen derechos humanos fundamentales, a los cuales debe atenderse sin objeciones de ninguna naturaleza, tanto en virtud del sentido común hacia la condición humana como por imperativo expreso de los tratados internacionales y el orden constitucional vigente, ninguno podrá cuestionar el rol inexcusable y preponderante del Estado en la materia.-
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