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Análisis acerca de la constitucionalidad del decreto reglamentario N° 683/2018
INTRODUCCIÓN.
Hace unos días el Poder Ejecutivo Nacional emitió dos decretos en materia de Defensa Nacional: el N° 683/2018 que modifica parcialmente al 727/2006 que, a su vez, había reglamentado la Ley N° 23.554 de Organización del Servicio de Defensa Nacional, sancionada en 1988 por el Congreso de la Nación; y el N° 703/18 que dicta la nueva Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN).
El Decreto N° 683/18 modifica aspectos sustanciales de la reglamentación de la Ley de Defensa y ha sido tachado de inconstitucionalidad por algunos sectores de la vida política nacional con diversos argumentos que analizaremos en el presente trabajo.
El objetivo de este trabajo consiste en indagar acerca de la constitucionalidad del Decreto N° 683/2018 incorporando nociones del campo de la Defensa Nacional, apelando para ello a una pauta hermenéutica integradora y armónica de las normas que hacen a la materia, en forma concomitante con la Ley de Seguridad Interior y la Constitución Nacional.
Colocando la Carta Magna en la cúspide de nuestro esquema analítico, resulta apropiado determinar el plexo jurídico de la Defensa Nacional argentina y su necesaria remisión a la legislación de Seguridad Interior: Ley N° 23.554 Organización del Servicio de Defensa Nacional y Decreto Reglamentario N° 727/2006; Ley N° 24.059 Régimen Legal de la Seguridad Interior; Ley N° 24.429 Servicio Militar Voluntario y Decreto Reglamentario N° 978/1995; Ley N° 24.948 Fuerzas Armadas: Principios Fundamentales. Reestructuración.; Ley N° 25.520 Ley de Inteligencia Nacional; Decreto N° 1.729/2007 Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional; Decreto N° 1.714/2009 Directiva de Política de Defensa Nacional; Decreto N° 2.645/2014 Actualización de la DPDN; Decreto N° 683/2018 Modificación del Decreto N° 727/2006; Decreto N° 703/2018 Nueva Directiva de Política de Defensa Nacional.
DESARROLLO.
El Decreto N° 683/2.018 modificó cinco artículos de la reglamentación de la Ley de Defensa Nacional, efectuada por el Decreto 727/2006, y derogó la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas contenida en el Decreto N° 1691/2006.
La primera modificación introducida hace referencia al empleo del instrumento militar en forma disuasiva o efectiva ante agresiones de origen externo contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política, la vida y la libertad de sus habitantes, o ante cualquier otra forma de agresión externa que sea incompatible con la Carta de la ONU. Estas funciones constituyen la misión primaria de las fuerzas armadas y, dice el segundo párrafo del decreto, no afecta la legislación de Seguridad Interior en lo concerniente al empleo del instrumento militar en escenarios de apoyo a ésta.
El cambio deja de lado el limitado enfoque unitario de agresión externa perpetrada por fuerzas armadas pertenecientes a otros Estados que preveía la reglamentación anterior -y que consideraba únicamente a los Estados- e incorpora a los actores no estatales como agresores de la soberanía y de los intereses de la nación y sus habitantes.
Este enfoque se efectúa sobre la base de un criterio realista toda vez que las agresiones no provienen únicamente de fuerzas militares estatales sino que adoptan variadas formas como el terrorismo, narcotráfico, ciberataques, etc., poniendo en riesgo los intereses estratégicos de la Nación y a sus habitantes. La aparición de actores no estatales en el convulsionado escenario del mundo actual requería ser contemplada en la legislación y hacerlo constituyó un avance significativo. Para ello debía respetarse lo preceptuado en la Ley de Defensa y derogarse la añadidura del decreto reglamentario del 2006.
Para mayor abundamiento cabe señalar que la propia Ley N° 23.554 de Defensa Nacional sancionada en 1.988 hace mención genérica de las agresiones de origen externo sin centrarse en el carácter estatal, con lo cual se respeta el espíritu y finalidad de la misma en esta nueva reglamentación.
Cuando en forma rebuscada y prescindiendo del espíritu y de la finalidad de la ley se pretende definir la agresión externa como aquella que proviene de una fuerza armada de otro Estado, citando para ello la definición del Derecho Internacional Humanitario (1), se incurre en un grosero error jurídico.
Esta rama del Derecho Internacional tiene como fin la protección de las víctimas de los conflictos armados, sean militares o civiles, y sus Convenios datan del año 1949, cuando los actores no estatales no eran considerados como sujetos capaces de agredir la soberanía de una nación. Su finalidad y los conceptos que delimitan los objetivos de cada uno de los cuatro instrumentos que la componen no son aplicables a la Defensa Nacional por una cuestión lógica de competencia en razón de la materia.
Las definiciones de guerra y de conflictos armados internacionales allí usadas son propios de la época en que se dictaron, cuando sólo los Estados eran considerados sujetos capaces de provocarlos y sostenerlos. Tampoco nuestra Ley de Defensa hace una remisión expresa o tácita a estos instrumentos para determinar que una agresión de origen externo incluye únicamente a otro Estado, como pretenden inferir algunos.
En los Considerandos del Decreto N° 727/2006 se apeló a una vieja resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas (2) para imponer el carácter estatal de la agresión externa como única variante ofensiva, limitando así la función del instrumento militar de la Nación. Ello omitió deliberadamente que la propia Organización de las Naciones Unidas en las últimas décadas ha ampliado el concepto de agresión incluyendo a actores no estatales como el terrorismo internacional, la proliferación de armas de destrucción masiva o la proliferación y el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras. Existen numerosos Repertorios y Resoluciones en el ámbito de la ONU que ya no se centran únicamente en los Estados como sujetos capaces de provocar un acto de agresión sino que incorporan a los actores no estatales. El Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas y específicamente el artículo 39 de dicho instrumento que versa sobre las Amenazas a la Paz, el Quebrantamiento de la Paz y los Actos de Agresión, ha desarrollado una prolífica doctrina para interpretar estos conceptos de acuerdo al contexto internacional (3). Por citar un caso, pueden mencionarse las Resoluciones N° 731 Y 748 del Consejo de Seguridad de la ONU que consideró actos de agresión por vía del terrorismo a los de la Jamahiriya Árabe en Libia (4). En idéntico sentido se expidió al tratar los conflictos internos que se dieron en la ex Yugoslavia, Liberia y Somalia. Por lo tanto carece de asidero jurídico el argumento de que la agresión debe ser realizada por fuerzas armadas de otro Estado.
Del mismo modo se explica en la nueva reglamentación que el empleo de las fuerzas armadas tendrá carácter disuasivo o efectivo. Al retomar la teoría de la disuasión (5) como forma de evitar la agresión de un eventual oponente por temor a una represalia devastadora, se vuelve a la visión realista de las relaciones internacionales y a la lógica propia del instrumento militar. La disuasión implica, paradójicamente, el no uso del instrumento militar basándose en la credibilidad, la capacidad y la racionalidad de los actores, sea para evitar una guerra o para ponerle fin. Estas formas de utilizar el instrumento militar también están incluidas en la Ley de Defensa, algo que la reglamentación del 2006 omitió ex profeso en un claro intento de desvirtuar la norma de fondo por medio de un excesivo reglamentarismo. De esa manera se limitaba el accionar de las fuerzas armadas en formas que la ley disponía taxativamente. La estrategia de disuasión forma parte del uso de las fuerzas militares en nuestro país al punto tal que la Ley N° 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas sancionada en 1.998 sostiene que la política de defensa implica la protección de los intereses vitales de la Nación Argentina, de acuerdo a lo determinado en el artículo 2º de la Ley de Defensa y que se sustenta en lograr consolidar e incrementar las capacidades espirituales y materiales que tornen eficaz una estrategia disuasiva, coadyuvando, además, al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, en particular, las de nuestro continente (6).
La segunda modificación finca en el planeamiento y empleo del instrumento militar en operaciones de defensa de los intereses vitales de la Nación, operaciones en el marco de la ONU y organismos internacionales, operaciones previstas en la legislación de Seguridad Interior y de apoyo a la comunidad nacional e internacional. A renglón seguido se aclara que la doctrina, el planeamiento, el adiestramiento y la adquisición de medios y equipos se hará dentro de los límites de la legislación de Defensa Nacional, de Seguridad Interior y de Inteligencia Nacional. En este punto no hay diferencia con la reglamentación anterior que estipulaba las mismas restricciones en cuestiones de seguridad interior, de conformidad con el artículo 4 de la Ley de Defensa.
Por si fuera poco, en los Considerandos que dan motivación al decreto se aclara que la necesidad de modificar la reglamentación porque no resultaba adecuado restringir las potencialidades de la defensa nacional, no implica clausurar los límites existentes entre los ámbitos adjudicados por el ordenamiento jurídico a la competencia de la Defensa Nacional y a la Seguridad Interior.
La tercera modificación va en línea con la primera y determina que el instrumento militar de la Defensa Nacional, constituido por las tres fuerzas en instancia única e integradora, tiene como misión primaria asegurar la defensa del país ante situaciones de agresión externa. Aquí se suprime la limitación anterior de considerar como agresión externa únicamente a la desplegada por las fuerzas armadas de otros Estados. Esta saludable decisión es congruente con la Ley de Defensa tal como advertimos en párrafos precedentes.
La cuarta variación introducida alude a la misión de alistar, adiestrar y sostener los medios disponibles, agregando las funciones y responsabilidades que la ley impone para garantizar el empleo eficaz del instrumento militar en el marco del planeamiento efectuado. Guarda íntima relación con lo preceptuado en el artículo 3 de la Ley de Defensa y con el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional.
El quinto cambio prevé que el Sistema de Defensa Nacional ejercerá la custodia de los objetivos estratégicos que figuran en el artículo 31 de la Ley de Defensa (fronteras, aguas jurisdiccionales de la Nación y objetivos estratégicos) pero que podrían ser también centrales nucleares, yacimientos y ductos petroleros, centrales hidroeléctricas, centros de comunicaciones, reservorios de agua dulce, etc.). Lo hará a través de los integrantes identificados en los incisos f) y g) del artículo 9 de la norma de marras, verbigracia: el Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina. El artículo 31 de la Ley de Defensa jamás fué derogado y tiene plena vigencia. Allí se menciona como integrantes del Sistema de Defensa Nacional a la Prefectura Naval Argentina y a la Gendarmería Nacional, reiterando lo que también preceptúa el artículo 9 que, por otra parte, incluye al Ejército, a la Armada, a la Fuerza Aérea y al propio pueblo argentino, tanto en período de paz como durante la guerra. Y aunque una ley posterior, la de Seguridad Interior, incluyó dentro de este sistema a la Gendarmería y a la Prefectura, no las excluyó del de Defensa. No existe entonces ningún impedimento legal para que las Fuerzas Armadas se hagan cargo de la custodia de esos bienes estratégicos porque la Ley de Defensa les impone esa obligación con competencias específicas que ningún decreto reglamentario puede excluir.
Es más, la Ley de Seguridad Interior en el artículo 27 expresa que el Ministerio de Defensa dispondrá en caso de requerimiento del Comité de Crisis que funcionará en el ámbito del Consejo de Seguridad Interior (7) que las Fuerzas Armadas apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación a solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como elementos de ingenieros y comunicaciones. Si el Poder Ejecutivo Nacional considera insuficiente al Sistema de Seguridad Interior para restablecer la seguridad dentro del territorio nacional, podrán emplearse a las Fuerzas Armadas previa declaración del Estado de Sitio. De la combinación de estas normas surgen los límites para el empleo del instrumento militar en cuestiones de seguridad interior. Se trata de situaciones excepcionales y de extrema gravedad.
Distinta es la situación de cara a las protestas sociales, reservada a las fuerzas de Seguridad Interior, o a la producción de inteligencia militar sobre cuestiones de política interna, vedadas por el artículo 15 de la Ley de Defensa.
Tampoco es necesario declarar zona militar en los términos del artículo 30 de la Ley de Defensa para poder custodiar los objetivos estratégicos previstos por la nueva reglamentación. Repasando la sintaxis del primer párrafo se advierte que la declaración allí prevista está precedida de la conjugación verbal "podrá", lo cual indica que es facultativa, que podrá o no hacerse. De lo contrario el legislador hubiera colocado "deberá".
Y en la última modificación se derogó el Decreto N° 1.691/2006 que establecía la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas en el marco de las competencias que la Constitución Nacional y la propia Ley de Defensa asignan al Poder Ejecutivo Nacional. Recordemos que el Presidente es el Jefe Supremo de la Nación y Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas por lo que ejerce la Dirección de la Defensa Nacional y la Conducción de las Fuerzas Armadas, con facultad para disponer el contenido y las pautas para la realización del planeamiento para la Defensa Nacional, controlando su confección y ejecución.
La nueva reglamentación fué tachada de inconstitucional por sectores que advierten una suerte de avance militar en temas de seguridad interior. El principal argumento jurídico argüido es la presunta usurpación de atribuciones propias del Congreso de la Nación hecha por el Poder Ejecutivo Nacional al emitir el decreto. El inciso 27 del artículo 75 de la Constitución Nacional determina que es facultad del Congreso fijar las fuerzas armadas en tiempos de paz y guerra, y dictar normas para su organización y funcionamiento.
Esta línea argumental es endeble y contradictoria, con escasa relevancia jurídica y evidente connotación política. Sostenerla implica tachar de inconstitucional toda la regulación precedente dictada por el gobierno anterior -que dió inicio al Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional en 2006- porque también se efectuó por medio de decretos (8).
Se ha sostenido (9) que no es incumbencia del Poder Ejecutivo Nacional ampliar o modificar por medio de un decreto el rol de las Fuerzas Armadas porque hacerlo es una atribución del Congreso de la Nación. Pero, como hemos visto, ha sido la anterior administración la que apeló a la vía de los decretos para modificar la ley de Defensa dictada por el Congreso en 1988, alterando sustancialmente los Principios Básicos contenidos en el Título I de la norma y suprimiendo ciertos fines del Sistema de Defensa Nacional establecidos en el Título II (Finalidad del Sistema).
En 2006 se introdujo la noción de agresión externa estatal que la Ley de Defensa no establecía, condicionando fuertemente al sistema de defensivo de la nación; se pretendió imponer por decreto la abolición de las hipótesis de conflicto que la ley contiene en los incisos a) y b) del artículo 8 (Finalidad del Sistema de Defensa Nacional) y en el artículo 12; se buscó la supresión de la disuasión como forma de empleo del instrumento militar para desmantelarlo, alterando así lo preceptuado por el artículo 2 de la Ley de Defensa y el artículo 2 de la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas; y se profundizó el debilitamiento del Sistema de Defensa Nacional con medidas de desinversión sistemática .
Sin dudas aquel decreto reglamentario fue inconstitucional porque avanzó sobre la Ley de Defensa dictada por el Congreso para alterarla, usurpando atribuciones de otro poder e incurriendo en un exceso reglamentario que desvirtuó la norma. La Constitución Nacional determina expresamente que el Presidente de la Nación tiene la atribución de expedir instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias (10).
La doctrina tiene dicho que un decreto reglamentario es una manifestación de voluntad de órganos administrativos y subordina la administración a la legislación. Todo exceso reglamentario transgresor de la ley es siempre inconstitucional. La facultad reglamentaria de que dispone el Poder Ejecutivo respecto de las leyes no presta fundamento para modificarlas incluyendo en ellas conductas ajenas a la tipificación legal. Esto es lo que ha ocurrido, por ejemplo, con la definición de agresión externa originalmente prevista en la Ley de Defensa y redefinida por el decreto al agregar que debía partir de fuerzas armadas de otro Estado. Se alteró la tipicidad que la ley imponía por medio de un decreto reglamentario.
Los precedentes jurisprudenciales son unánimes en cuanto a que no es posible alterar el espíritu de la ley con excepciones reglamentarias. Ningún reglamento puede modificar, alterar o abrogar una ley. La autoridad administrativa no puede dictar reglamentaciones que importen una extralimitación de su esfera de competencias y es lo que ha sucedido con el Decreto N° 727/2006. La reglamentación que no observe estas limitaciones deviene inconstitucional. Toda reglamentación de una ley debe hacerse bajo el principio secundum legem, completando las prescripciones de la ley y regulando detalles que hagan a su espíritu y contribuyan a su mejor cumplimiento. No se puede, por vía reglamentaria, desvirtuar o limitar el alcance de la ley porque se estaría obrando contra legem, violentando el orden constitucional. Ninguna reglamentación que contradiga disposiciones inequívocas de la ley puede admitirse como válida porque, lejos de ser ejercicio del poder reglamentario, implicaría la derogación por decreto de una ley. Téngase presente que ninguna ley puede ser derogada en todo o en parte sino por otra ley, lo cual constituye un límite constitucional a las facultades del Poder Ejecutivo.
Para la jurisprudencia el exceso de ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Poder Ejecutivo constituye una de las causales típicas de inconstitucionalidad que puede ser hecha valer por cualquier persona en la acción directa del art. 113, inc. 2; máxime cuando no se trata de una genérica imputación, sino de la confrontación de una norma con una regla constitucional concreta.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo encuentra su base en la determinación de los pormenores y detalles necesarios para la ejecución legal, y encuentra su limitación constitucional en la no alteración del espíritu de la norma por vía de excepción reglamentaria (artículo 99 inc. 2 C. N.)"(11).
Así las cosas, el nuevo decreto reglamentario emitido por el Poder Ejecutivo viene a corregir estos vicios sustanciales restableciendo los conceptos originales de la Ley de Defensa y suprimiendo el exceso reglamentario del Decreto N° 727/2006 (12).
Modificar un decreto reglamentario por medio de otro decreto es perfectamente válido, máxime cuando se lo efectúa conforme al espíritu de la ley (13). En este caso se cumple sobradamente el principio de sustitución total o parcial de una norma por otra de igual jerarquía, y dentro de las atribuciones que la Constitución Nacional asigna al Poder Ejecutivo (14).
Tampoco existe inconstitucionalidad basada en la usurpación de atribuciones propias del Congreso de la Nación para el caso del Decreto N° 683/2018. Citar para ello el artículo 75 inciso 27 de la Carta Magna es prescindir de una adecuada hermenéutica constitucional para resolver las controversias.
No se puede desconocer que la interpretación armónica e integradora de normas amerita la consideración del artículo 99 inciso 2 de la Constitución Nacional junto con el artículo 75 inciso 27. El Poder Ejecutivo Nacional ejerció la potestad reglamentaria dentro del límite de su competencia y en base a una ley dictada por el Congreso de la Nación. Así lo expresa el párrafo final de los Considerandos del Decreto N° 683/2018. No se emitió una disposición de carácter legislativo en materia de Defensa Nacional sino que se reglamentó adecuadamente la ley, vigente desde 1988 y desvirtuada por el Decreto N° 727/2006. Todo ello en el marco jurídico que la propia Constitución Nacional le impone al Presidente de la Nación al atribuirle el grado de Comandante en Jefe de todas las Fuerzas Armadas (15), y dentro de las competencias (16) que la propia Ley de Defensa dictada por el Congreso le asigna como integrante del Sistema de Defensa Nacional (17) para disponer el contenido y las pautas para la realización del planeamiento para la Defensa Nacional.
CONCLUSIONES.
-La nueva reglamentación de ciertos aspectos de la Ley de Defensa Nacional que surge del Decreto N° 683/2018 no transgrede ningún precepto constitucional y restablece el espíritu de la norma sancionada en 1.988, superando el viso de inconstitucionalidad por exceso reglamentario del Decreto N° 727/2006 y la consecuente restricción de las potencialidades de la Defensa Nacional.
-Se mantiene incólume la separación de funciones entre los Sistemas de Seguridad Interior y de Defensa Nacional, advirtiéndose que las misiones subsidiarias de las Fuerzas Armadas en apoyo de la Seguridad Interior están plenamente reguladas por la legislación vigente. No existe posibilidad alguna, desde el punto de vista jurídico en la nueva reglamentación, para inmiscuirse en la represión de la protesta social o en la producción de inteligencia sobre cuestiones de política interna.
-Se recupera la noción ampliada de agresión externa de acuerdo al artículo 2 de la Ley de Defensa Nacional, suprimiendo la exclusividad del actor estatal que el Decreto N° 727/2006 había introducido como limitación. El contexto geopolítico actual y los organismos internacionales como la ONU, la Unión Europea y otras instancias de integración internacional, hace más de una década han ampliado la idea de agresión a actores no estatales y no podíamos ignorar tal situación a la luz de los dos atentados terroristas que golpearon a nuestro país en los años 90 y el crecimiento del narcotráfico y de la violencia del crimen organizado.
-Se recupera como principio básico la forma disuasiva del uso del instrumento militar, en congruencia con la previsión original de la Ley de Defensa Nacional, excluida por la reglamentación del 2006.
-A raíz de las controversias suscitadas en la opinión pública y los sectores académicos se torna imprescindible sancionar una nueva legislación en materia de Defensa Nacional que se ponga a tono con los tiempos actuales y la realidad internacional, determinando con precisión los principios básicos de organización del sistema, sus fines y financiamiento.
-Se debe comprender el verdadero significado de la defensa nacional como un problema que excede lo estrictamente militar y deviene en prioridad para el Estado y la sociedad. Para ello es menester despojarse de los prejuicios ideológicos que contaminan la praxis política y entender la realidad del siglo XXI de un país en completo estado de indefensión por falta de políticas públicas en materia de Defensa, con un vasto territorio marítimo y terrestre sin control soberano, rico en recursos naturales y variedades climáticas, de inmensas fronteras descuidadas, con un espacio aéreo sin control y una ciudadanía incapaz de asumir la defensa de sus intereses y soberanía.
-Se debe entender que la separación de funciones ente seguridad interior y defensa propuesta por la ONU y seguida por muchos gobiernos no es un modelo único e ideal para la mejor protección de nuestros intereses nacionales y la paz social. Hay que formular políticas soberanas y sustentables en el tiempo, anteponiendo la proyección y el desarrollo de la Nación hacia el futuro, aunque ello implique formular objeciones a la supremacía condicionante del orden global que limita la Defensa Nacional en los países menos poderosos.
-La Defensa Nacional debe entenderse como el ámbito donde confluyen la seguridad exterior e interior de una nación, más allá de que se organicen sistemas diferentes para atender sus problemáticas. El fracaso de las políticas de Seguridad Interior cuando está escindida de la Defensa Nacional produce colisiones normativas y procedimentales como las que afrontamos en el presente. La supremacía tecnológica y operativa del crimen organizado y del terrorismo internacional no pueden abordarse aisladamente desde la Seguridad Interior en países subdesarrollados como el nuestro.
-No hay Defensa Nacional sin recursos financieros ni políticas públicas asociadas desde el ámbito industrial, comercial, económico, financiero, de salud pública, educación y desarrollo tecnológico. Retomar los lineamientos básicos de la vieja Doctrina de Defensa Nacional adaptándolo al contexto actual es una saludable iniciativa para sentar las bases de optimización del sistema.
Notas al pie:
1)Véanse: Convenios de Ginebra (1949). Son cuatro instrumentos: Convenio para Aliviar la Suerte que corren los Heridos y Enfermos de las Fuerzas Armadas en Campaña; Convenio para Aliviar la Suerte que corren los Heridos, los Enfermos y los Náufragos de las Fuerzas Armadas en el Mar; Convenio relativo al Trato debido a los Prisioneros de Guerra; y Convenio relativo al Trato debido a las Personas Civiles en tiempos de Guerra.
2)Véase: Resolución N° 3.314 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 14/12/1.974, artículo 1° 3)Véase: http://www.un.org/es/sc/repertoire/actions.shtml Sitio web de la ONU. Repertorio de la práctica seguida por el Consejo de Seguridad. Índice A: Artículo 39.
4)Véase: ONU. Repertorio de la Práctica del Consejo de Seguridad. Suplemento 1989-1.992. Capítulo XI: Exámen de las Disposiciones del Capítulo VII de la Carta de la ONU, Parte I Determinación de una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión de conformidad con el artículo 39 de la Carta.
5)La disuasión cobró auge durante la Guerra Fría y tuvo como principal teórico al general francés André Beaufre quien la desarrolló en su obra "Disuasión y Estrategia" publicada en 1964. El Concilio Vaticano II la consideró de vital importancia para prevenir la conflagaración nuclear entre las súper-potencias que la comentó en su documento "Constitución Pastoral sobre la Iglesia en el mundo moderno".
6)Véase: Artículo 2 de la Ley N° 24.948.
7)Véanse: artículos 13 y 27 de la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior.
8)Decreto Reglamentario N° 727/2.006 de la Ley N° 23.554; Decreto N° 1.691/2.006 Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas; Dcto. N° 1.729/2.007 Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional; Dcto. N° 1.714/2.009 Directiva de Política de Defensa Nacional; Dcto. N° 2.645/2.014 Actualización de la DPDN.
9)Eduardo Barcesat, abogado constitucionalista en entrevista publicada por Canal Abierto.
10)Véase Artículo 99 inc. 2 de la Constitución Nacional, Capítulo Tercero "Atribuciones del Poder Ejecutivo".
11)Véanse: C. S. J. N. Fallos 237:636 y 270:42 12)Véase el noveno párrafo de los Considerando del Decreto N° 683/2.018.
13)Véanse: C. S. J. N. Fallos: 232:287 y 269:120 14)Véase Artículo 99 inc. 2 de la Constitución Nacional, Capítulo Tercero "Atribuciones del Poder Ejecutivo".
15)Véase Artículo 99 inc. 12 de la Constitución Nacional, Capítulo Tercero "Atribuciones del Poder Ejecutivo".
16)Véase Artículo 10 de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional.
17)Véase Artículo 9 inc. a) de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional.
Hace unos días el Poder Ejecutivo Nacional emitió dos decretos en materia de Defensa Nacional: el N° 683/2018 que modifica parcialmente al 727/2006 que, a su vez, había reglamentado la Ley N° 23.554 de Organización del Servicio de Defensa Nacional, sancionada en 1988 por el Congreso de la Nación; y el N° 703/18 que dicta la nueva Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN).
El Decreto N° 683/18 modifica aspectos sustanciales de la reglamentación de la Ley de Defensa y ha sido tachado de inconstitucionalidad por algunos sectores de la vida política nacional con diversos argumentos que analizaremos en el presente trabajo.
El objetivo de este trabajo consiste en indagar acerca de la constitucionalidad del Decreto N° 683/2018 incorporando nociones del campo de la Defensa Nacional, apelando para ello a una pauta hermenéutica integradora y armónica de las normas que hacen a la materia, en forma concomitante con la Ley de Seguridad Interior y la Constitución Nacional.
Colocando la Carta Magna en la cúspide de nuestro esquema analítico, resulta apropiado determinar el plexo jurídico de la Defensa Nacional argentina y su necesaria remisión a la legislación de Seguridad Interior: Ley N° 23.554 Organización del Servicio de Defensa Nacional y Decreto Reglamentario N° 727/2006; Ley N° 24.059 Régimen Legal de la Seguridad Interior; Ley N° 24.429 Servicio Militar Voluntario y Decreto Reglamentario N° 978/1995; Ley N° 24.948 Fuerzas Armadas: Principios Fundamentales. Reestructuración.; Ley N° 25.520 Ley de Inteligencia Nacional; Decreto N° 1.729/2007 Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional; Decreto N° 1.714/2009 Directiva de Política de Defensa Nacional; Decreto N° 2.645/2014 Actualización de la DPDN; Decreto N° 683/2018 Modificación del Decreto N° 727/2006; Decreto N° 703/2018 Nueva Directiva de Política de Defensa Nacional.
DESARROLLO.
El Decreto N° 683/2.018 modificó cinco artículos de la reglamentación de la Ley de Defensa Nacional, efectuada por el Decreto 727/2006, y derogó la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas contenida en el Decreto N° 1691/2006.
La primera modificación introducida hace referencia al empleo del instrumento militar en forma disuasiva o efectiva ante agresiones de origen externo contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política, la vida y la libertad de sus habitantes, o ante cualquier otra forma de agresión externa que sea incompatible con la Carta de la ONU. Estas funciones constituyen la misión primaria de las fuerzas armadas y, dice el segundo párrafo del decreto, no afecta la legislación de Seguridad Interior en lo concerniente al empleo del instrumento militar en escenarios de apoyo a ésta.
El cambio deja de lado el limitado enfoque unitario de agresión externa perpetrada por fuerzas armadas pertenecientes a otros Estados que preveía la reglamentación anterior -y que consideraba únicamente a los Estados- e incorpora a los actores no estatales como agresores de la soberanía y de los intereses de la nación y sus habitantes.
Este enfoque se efectúa sobre la base de un criterio realista toda vez que las agresiones no provienen únicamente de fuerzas militares estatales sino que adoptan variadas formas como el terrorismo, narcotráfico, ciberataques, etc., poniendo en riesgo los intereses estratégicos de la Nación y a sus habitantes. La aparición de actores no estatales en el convulsionado escenario del mundo actual requería ser contemplada en la legislación y hacerlo constituyó un avance significativo. Para ello debía respetarse lo preceptuado en la Ley de Defensa y derogarse la añadidura del decreto reglamentario del 2006.
Para mayor abundamiento cabe señalar que la propia Ley N° 23.554 de Defensa Nacional sancionada en 1.988 hace mención genérica de las agresiones de origen externo sin centrarse en el carácter estatal, con lo cual se respeta el espíritu y finalidad de la misma en esta nueva reglamentación.
Cuando en forma rebuscada y prescindiendo del espíritu y de la finalidad de la ley se pretende definir la agresión externa como aquella que proviene de una fuerza armada de otro Estado, citando para ello la definición del Derecho Internacional Humanitario (1), se incurre en un grosero error jurídico.
Esta rama del Derecho Internacional tiene como fin la protección de las víctimas de los conflictos armados, sean militares o civiles, y sus Convenios datan del año 1949, cuando los actores no estatales no eran considerados como sujetos capaces de agredir la soberanía de una nación. Su finalidad y los conceptos que delimitan los objetivos de cada uno de los cuatro instrumentos que la componen no son aplicables a la Defensa Nacional por una cuestión lógica de competencia en razón de la materia.
Las definiciones de guerra y de conflictos armados internacionales allí usadas son propios de la época en que se dictaron, cuando sólo los Estados eran considerados sujetos capaces de provocarlos y sostenerlos. Tampoco nuestra Ley de Defensa hace una remisión expresa o tácita a estos instrumentos para determinar que una agresión de origen externo incluye únicamente a otro Estado, como pretenden inferir algunos.
En los Considerandos del Decreto N° 727/2006 se apeló a una vieja resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas (2) para imponer el carácter estatal de la agresión externa como única variante ofensiva, limitando así la función del instrumento militar de la Nación. Ello omitió deliberadamente que la propia Organización de las Naciones Unidas en las últimas décadas ha ampliado el concepto de agresión incluyendo a actores no estatales como el terrorismo internacional, la proliferación de armas de destrucción masiva o la proliferación y el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras. Existen numerosos Repertorios y Resoluciones en el ámbito de la ONU que ya no se centran únicamente en los Estados como sujetos capaces de provocar un acto de agresión sino que incorporan a los actores no estatales. El Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas y específicamente el artículo 39 de dicho instrumento que versa sobre las Amenazas a la Paz, el Quebrantamiento de la Paz y los Actos de Agresión, ha desarrollado una prolífica doctrina para interpretar estos conceptos de acuerdo al contexto internacional (3). Por citar un caso, pueden mencionarse las Resoluciones N° 731 Y 748 del Consejo de Seguridad de la ONU que consideró actos de agresión por vía del terrorismo a los de la Jamahiriya Árabe en Libia (4). En idéntico sentido se expidió al tratar los conflictos internos que se dieron en la ex Yugoslavia, Liberia y Somalia. Por lo tanto carece de asidero jurídico el argumento de que la agresión debe ser realizada por fuerzas armadas de otro Estado.
Del mismo modo se explica en la nueva reglamentación que el empleo de las fuerzas armadas tendrá carácter disuasivo o efectivo. Al retomar la teoría de la disuasión (5) como forma de evitar la agresión de un eventual oponente por temor a una represalia devastadora, se vuelve a la visión realista de las relaciones internacionales y a la lógica propia del instrumento militar. La disuasión implica, paradójicamente, el no uso del instrumento militar basándose en la credibilidad, la capacidad y la racionalidad de los actores, sea para evitar una guerra o para ponerle fin. Estas formas de utilizar el instrumento militar también están incluidas en la Ley de Defensa, algo que la reglamentación del 2006 omitió ex profeso en un claro intento de desvirtuar la norma de fondo por medio de un excesivo reglamentarismo. De esa manera se limitaba el accionar de las fuerzas armadas en formas que la ley disponía taxativamente. La estrategia de disuasión forma parte del uso de las fuerzas militares en nuestro país al punto tal que la Ley N° 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas sancionada en 1.998 sostiene que la política de defensa implica la protección de los intereses vitales de la Nación Argentina, de acuerdo a lo determinado en el artículo 2º de la Ley de Defensa y que se sustenta en lograr consolidar e incrementar las capacidades espirituales y materiales que tornen eficaz una estrategia disuasiva, coadyuvando, además, al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, en particular, las de nuestro continente (6).
La segunda modificación finca en el planeamiento y empleo del instrumento militar en operaciones de defensa de los intereses vitales de la Nación, operaciones en el marco de la ONU y organismos internacionales, operaciones previstas en la legislación de Seguridad Interior y de apoyo a la comunidad nacional e internacional. A renglón seguido se aclara que la doctrina, el planeamiento, el adiestramiento y la adquisición de medios y equipos se hará dentro de los límites de la legislación de Defensa Nacional, de Seguridad Interior y de Inteligencia Nacional. En este punto no hay diferencia con la reglamentación anterior que estipulaba las mismas restricciones en cuestiones de seguridad interior, de conformidad con el artículo 4 de la Ley de Defensa.
Por si fuera poco, en los Considerandos que dan motivación al decreto se aclara que la necesidad de modificar la reglamentación porque no resultaba adecuado restringir las potencialidades de la defensa nacional, no implica clausurar los límites existentes entre los ámbitos adjudicados por el ordenamiento jurídico a la competencia de la Defensa Nacional y a la Seguridad Interior.
La tercera modificación va en línea con la primera y determina que el instrumento militar de la Defensa Nacional, constituido por las tres fuerzas en instancia única e integradora, tiene como misión primaria asegurar la defensa del país ante situaciones de agresión externa. Aquí se suprime la limitación anterior de considerar como agresión externa únicamente a la desplegada por las fuerzas armadas de otros Estados. Esta saludable decisión es congruente con la Ley de Defensa tal como advertimos en párrafos precedentes.
La cuarta variación introducida alude a la misión de alistar, adiestrar y sostener los medios disponibles, agregando las funciones y responsabilidades que la ley impone para garantizar el empleo eficaz del instrumento militar en el marco del planeamiento efectuado. Guarda íntima relación con lo preceptuado en el artículo 3 de la Ley de Defensa y con el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional.
El quinto cambio prevé que el Sistema de Defensa Nacional ejercerá la custodia de los objetivos estratégicos que figuran en el artículo 31 de la Ley de Defensa (fronteras, aguas jurisdiccionales de la Nación y objetivos estratégicos) pero que podrían ser también centrales nucleares, yacimientos y ductos petroleros, centrales hidroeléctricas, centros de comunicaciones, reservorios de agua dulce, etc.). Lo hará a través de los integrantes identificados en los incisos f) y g) del artículo 9 de la norma de marras, verbigracia: el Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina. El artículo 31 de la Ley de Defensa jamás fué derogado y tiene plena vigencia. Allí se menciona como integrantes del Sistema de Defensa Nacional a la Prefectura Naval Argentina y a la Gendarmería Nacional, reiterando lo que también preceptúa el artículo 9 que, por otra parte, incluye al Ejército, a la Armada, a la Fuerza Aérea y al propio pueblo argentino, tanto en período de paz como durante la guerra. Y aunque una ley posterior, la de Seguridad Interior, incluyó dentro de este sistema a la Gendarmería y a la Prefectura, no las excluyó del de Defensa. No existe entonces ningún impedimento legal para que las Fuerzas Armadas se hagan cargo de la custodia de esos bienes estratégicos porque la Ley de Defensa les impone esa obligación con competencias específicas que ningún decreto reglamentario puede excluir.
Es más, la Ley de Seguridad Interior en el artículo 27 expresa que el Ministerio de Defensa dispondrá en caso de requerimiento del Comité de Crisis que funcionará en el ámbito del Consejo de Seguridad Interior (7) que las Fuerzas Armadas apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación a solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como elementos de ingenieros y comunicaciones. Si el Poder Ejecutivo Nacional considera insuficiente al Sistema de Seguridad Interior para restablecer la seguridad dentro del territorio nacional, podrán emplearse a las Fuerzas Armadas previa declaración del Estado de Sitio. De la combinación de estas normas surgen los límites para el empleo del instrumento militar en cuestiones de seguridad interior. Se trata de situaciones excepcionales y de extrema gravedad.
Distinta es la situación de cara a las protestas sociales, reservada a las fuerzas de Seguridad Interior, o a la producción de inteligencia militar sobre cuestiones de política interna, vedadas por el artículo 15 de la Ley de Defensa.
Tampoco es necesario declarar zona militar en los términos del artículo 30 de la Ley de Defensa para poder custodiar los objetivos estratégicos previstos por la nueva reglamentación. Repasando la sintaxis del primer párrafo se advierte que la declaración allí prevista está precedida de la conjugación verbal "podrá", lo cual indica que es facultativa, que podrá o no hacerse. De lo contrario el legislador hubiera colocado "deberá".
Y en la última modificación se derogó el Decreto N° 1.691/2006 que establecía la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas en el marco de las competencias que la Constitución Nacional y la propia Ley de Defensa asignan al Poder Ejecutivo Nacional. Recordemos que el Presidente es el Jefe Supremo de la Nación y Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas por lo que ejerce la Dirección de la Defensa Nacional y la Conducción de las Fuerzas Armadas, con facultad para disponer el contenido y las pautas para la realización del planeamiento para la Defensa Nacional, controlando su confección y ejecución.
La nueva reglamentación fué tachada de inconstitucional por sectores que advierten una suerte de avance militar en temas de seguridad interior. El principal argumento jurídico argüido es la presunta usurpación de atribuciones propias del Congreso de la Nación hecha por el Poder Ejecutivo Nacional al emitir el decreto. El inciso 27 del artículo 75 de la Constitución Nacional determina que es facultad del Congreso fijar las fuerzas armadas en tiempos de paz y guerra, y dictar normas para su organización y funcionamiento.
Esta línea argumental es endeble y contradictoria, con escasa relevancia jurídica y evidente connotación política. Sostenerla implica tachar de inconstitucional toda la regulación precedente dictada por el gobierno anterior -que dió inicio al Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional en 2006- porque también se efectuó por medio de decretos (8).
Se ha sostenido (9) que no es incumbencia del Poder Ejecutivo Nacional ampliar o modificar por medio de un decreto el rol de las Fuerzas Armadas porque hacerlo es una atribución del Congreso de la Nación. Pero, como hemos visto, ha sido la anterior administración la que apeló a la vía de los decretos para modificar la ley de Defensa dictada por el Congreso en 1988, alterando sustancialmente los Principios Básicos contenidos en el Título I de la norma y suprimiendo ciertos fines del Sistema de Defensa Nacional establecidos en el Título II (Finalidad del Sistema).
En 2006 se introdujo la noción de agresión externa estatal que la Ley de Defensa no establecía, condicionando fuertemente al sistema de defensivo de la nación; se pretendió imponer por decreto la abolición de las hipótesis de conflicto que la ley contiene en los incisos a) y b) del artículo 8 (Finalidad del Sistema de Defensa Nacional) y en el artículo 12; se buscó la supresión de la disuasión como forma de empleo del instrumento militar para desmantelarlo, alterando así lo preceptuado por el artículo 2 de la Ley de Defensa y el artículo 2 de la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas; y se profundizó el debilitamiento del Sistema de Defensa Nacional con medidas de desinversión sistemática .
Sin dudas aquel decreto reglamentario fue inconstitucional porque avanzó sobre la Ley de Defensa dictada por el Congreso para alterarla, usurpando atribuciones de otro poder e incurriendo en un exceso reglamentario que desvirtuó la norma. La Constitución Nacional determina expresamente que el Presidente de la Nación tiene la atribución de expedir instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias (10).
La doctrina tiene dicho que un decreto reglamentario es una manifestación de voluntad de órganos administrativos y subordina la administración a la legislación. Todo exceso reglamentario transgresor de la ley es siempre inconstitucional. La facultad reglamentaria de que dispone el Poder Ejecutivo respecto de las leyes no presta fundamento para modificarlas incluyendo en ellas conductas ajenas a la tipificación legal. Esto es lo que ha ocurrido, por ejemplo, con la definición de agresión externa originalmente prevista en la Ley de Defensa y redefinida por el decreto al agregar que debía partir de fuerzas armadas de otro Estado. Se alteró la tipicidad que la ley imponía por medio de un decreto reglamentario.
Los precedentes jurisprudenciales son unánimes en cuanto a que no es posible alterar el espíritu de la ley con excepciones reglamentarias. Ningún reglamento puede modificar, alterar o abrogar una ley. La autoridad administrativa no puede dictar reglamentaciones que importen una extralimitación de su esfera de competencias y es lo que ha sucedido con el Decreto N° 727/2006. La reglamentación que no observe estas limitaciones deviene inconstitucional. Toda reglamentación de una ley debe hacerse bajo el principio secundum legem, completando las prescripciones de la ley y regulando detalles que hagan a su espíritu y contribuyan a su mejor cumplimiento. No se puede, por vía reglamentaria, desvirtuar o limitar el alcance de la ley porque se estaría obrando contra legem, violentando el orden constitucional. Ninguna reglamentación que contradiga disposiciones inequívocas de la ley puede admitirse como válida porque, lejos de ser ejercicio del poder reglamentario, implicaría la derogación por decreto de una ley. Téngase presente que ninguna ley puede ser derogada en todo o en parte sino por otra ley, lo cual constituye un límite constitucional a las facultades del Poder Ejecutivo.
Para la jurisprudencia el exceso de ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Poder Ejecutivo constituye una de las causales típicas de inconstitucionalidad que puede ser hecha valer por cualquier persona en la acción directa del art. 113, inc. 2; máxime cuando no se trata de una genérica imputación, sino de la confrontación de una norma con una regla constitucional concreta.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo encuentra su base en la determinación de los pormenores y detalles necesarios para la ejecución legal, y encuentra su limitación constitucional en la no alteración del espíritu de la norma por vía de excepción reglamentaria (artículo 99 inc. 2 C. N.)"(11).
Así las cosas, el nuevo decreto reglamentario emitido por el Poder Ejecutivo viene a corregir estos vicios sustanciales restableciendo los conceptos originales de la Ley de Defensa y suprimiendo el exceso reglamentario del Decreto N° 727/2006 (12).
Modificar un decreto reglamentario por medio de otro decreto es perfectamente válido, máxime cuando se lo efectúa conforme al espíritu de la ley (13). En este caso se cumple sobradamente el principio de sustitución total o parcial de una norma por otra de igual jerarquía, y dentro de las atribuciones que la Constitución Nacional asigna al Poder Ejecutivo (14).
Tampoco existe inconstitucionalidad basada en la usurpación de atribuciones propias del Congreso de la Nación para el caso del Decreto N° 683/2018. Citar para ello el artículo 75 inciso 27 de la Carta Magna es prescindir de una adecuada hermenéutica constitucional para resolver las controversias.
No se puede desconocer que la interpretación armónica e integradora de normas amerita la consideración del artículo 99 inciso 2 de la Constitución Nacional junto con el artículo 75 inciso 27. El Poder Ejecutivo Nacional ejerció la potestad reglamentaria dentro del límite de su competencia y en base a una ley dictada por el Congreso de la Nación. Así lo expresa el párrafo final de los Considerandos del Decreto N° 683/2018. No se emitió una disposición de carácter legislativo en materia de Defensa Nacional sino que se reglamentó adecuadamente la ley, vigente desde 1988 y desvirtuada por el Decreto N° 727/2006. Todo ello en el marco jurídico que la propia Constitución Nacional le impone al Presidente de la Nación al atribuirle el grado de Comandante en Jefe de todas las Fuerzas Armadas (15), y dentro de las competencias (16) que la propia Ley de Defensa dictada por el Congreso le asigna como integrante del Sistema de Defensa Nacional (17) para disponer el contenido y las pautas para la realización del planeamiento para la Defensa Nacional.
CONCLUSIONES.
-La nueva reglamentación de ciertos aspectos de la Ley de Defensa Nacional que surge del Decreto N° 683/2018 no transgrede ningún precepto constitucional y restablece el espíritu de la norma sancionada en 1.988, superando el viso de inconstitucionalidad por exceso reglamentario del Decreto N° 727/2006 y la consecuente restricción de las potencialidades de la Defensa Nacional.
-Se mantiene incólume la separación de funciones entre los Sistemas de Seguridad Interior y de Defensa Nacional, advirtiéndose que las misiones subsidiarias de las Fuerzas Armadas en apoyo de la Seguridad Interior están plenamente reguladas por la legislación vigente. No existe posibilidad alguna, desde el punto de vista jurídico en la nueva reglamentación, para inmiscuirse en la represión de la protesta social o en la producción de inteligencia sobre cuestiones de política interna.
-Se recupera la noción ampliada de agresión externa de acuerdo al artículo 2 de la Ley de Defensa Nacional, suprimiendo la exclusividad del actor estatal que el Decreto N° 727/2006 había introducido como limitación. El contexto geopolítico actual y los organismos internacionales como la ONU, la Unión Europea y otras instancias de integración internacional, hace más de una década han ampliado la idea de agresión a actores no estatales y no podíamos ignorar tal situación a la luz de los dos atentados terroristas que golpearon a nuestro país en los años 90 y el crecimiento del narcotráfico y de la violencia del crimen organizado.
-Se recupera como principio básico la forma disuasiva del uso del instrumento militar, en congruencia con la previsión original de la Ley de Defensa Nacional, excluida por la reglamentación del 2006.
-A raíz de las controversias suscitadas en la opinión pública y los sectores académicos se torna imprescindible sancionar una nueva legislación en materia de Defensa Nacional que se ponga a tono con los tiempos actuales y la realidad internacional, determinando con precisión los principios básicos de organización del sistema, sus fines y financiamiento.
-Se debe comprender el verdadero significado de la defensa nacional como un problema que excede lo estrictamente militar y deviene en prioridad para el Estado y la sociedad. Para ello es menester despojarse de los prejuicios ideológicos que contaminan la praxis política y entender la realidad del siglo XXI de un país en completo estado de indefensión por falta de políticas públicas en materia de Defensa, con un vasto territorio marítimo y terrestre sin control soberano, rico en recursos naturales y variedades climáticas, de inmensas fronteras descuidadas, con un espacio aéreo sin control y una ciudadanía incapaz de asumir la defensa de sus intereses y soberanía.
-Se debe entender que la separación de funciones ente seguridad interior y defensa propuesta por la ONU y seguida por muchos gobiernos no es un modelo único e ideal para la mejor protección de nuestros intereses nacionales y la paz social. Hay que formular políticas soberanas y sustentables en el tiempo, anteponiendo la proyección y el desarrollo de la Nación hacia el futuro, aunque ello implique formular objeciones a la supremacía condicionante del orden global que limita la Defensa Nacional en los países menos poderosos.
-La Defensa Nacional debe entenderse como el ámbito donde confluyen la seguridad exterior e interior de una nación, más allá de que se organicen sistemas diferentes para atender sus problemáticas. El fracaso de las políticas de Seguridad Interior cuando está escindida de la Defensa Nacional produce colisiones normativas y procedimentales como las que afrontamos en el presente. La supremacía tecnológica y operativa del crimen organizado y del terrorismo internacional no pueden abordarse aisladamente desde la Seguridad Interior en países subdesarrollados como el nuestro.
-No hay Defensa Nacional sin recursos financieros ni políticas públicas asociadas desde el ámbito industrial, comercial, económico, financiero, de salud pública, educación y desarrollo tecnológico. Retomar los lineamientos básicos de la vieja Doctrina de Defensa Nacional adaptándolo al contexto actual es una saludable iniciativa para sentar las bases de optimización del sistema.
Notas al pie:
1)Véanse: Convenios de Ginebra (1949). Son cuatro instrumentos: Convenio para Aliviar la Suerte que corren los Heridos y Enfermos de las Fuerzas Armadas en Campaña; Convenio para Aliviar la Suerte que corren los Heridos, los Enfermos y los Náufragos de las Fuerzas Armadas en el Mar; Convenio relativo al Trato debido a los Prisioneros de Guerra; y Convenio relativo al Trato debido a las Personas Civiles en tiempos de Guerra.
2)Véase: Resolución N° 3.314 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 14/12/1.974, artículo 1° 3)Véase: http://www.un.org/es/sc/repertoire/actions.shtml Sitio web de la ONU. Repertorio de la práctica seguida por el Consejo de Seguridad. Índice A: Artículo 39.
4)Véase: ONU. Repertorio de la Práctica del Consejo de Seguridad. Suplemento 1989-1.992. Capítulo XI: Exámen de las Disposiciones del Capítulo VII de la Carta de la ONU, Parte I Determinación de una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión de conformidad con el artículo 39 de la Carta.
5)La disuasión cobró auge durante la Guerra Fría y tuvo como principal teórico al general francés André Beaufre quien la desarrolló en su obra "Disuasión y Estrategia" publicada en 1964. El Concilio Vaticano II la consideró de vital importancia para prevenir la conflagaración nuclear entre las súper-potencias que la comentó en su documento "Constitución Pastoral sobre la Iglesia en el mundo moderno".
6)Véase: Artículo 2 de la Ley N° 24.948.
7)Véanse: artículos 13 y 27 de la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior.
8)Decreto Reglamentario N° 727/2.006 de la Ley N° 23.554; Decreto N° 1.691/2.006 Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas; Dcto. N° 1.729/2.007 Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional; Dcto. N° 1.714/2.009 Directiva de Política de Defensa Nacional; Dcto. N° 2.645/2.014 Actualización de la DPDN.
9)Eduardo Barcesat, abogado constitucionalista en entrevista publicada por Canal Abierto.
10)Véase Artículo 99 inc. 2 de la Constitución Nacional, Capítulo Tercero "Atribuciones del Poder Ejecutivo".
11)Véanse: C. S. J. N. Fallos 237:636 y 270:42 12)Véase el noveno párrafo de los Considerando del Decreto N° 683/2.018.
13)Véanse: C. S. J. N. Fallos: 232:287 y 269:120 14)Véase Artículo 99 inc. 2 de la Constitución Nacional, Capítulo Tercero "Atribuciones del Poder Ejecutivo".
15)Véase Artículo 99 inc. 12 de la Constitución Nacional, Capítulo Tercero "Atribuciones del Poder Ejecutivo".
16)Véase Artículo 10 de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional.
17)Véase Artículo 9 inc. a) de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional.
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Legislación
- Modificación del Decreto 727/2006
- DECRETO NACIONAL 683/2018. 23/7/2018. Individual, Solo Modificatoria o Sin Eficacia
- Reglamentación de la Ley de Defensa Nacional (N° 23.554)
- DECRETO NACIONAL 727/2006. 12/6/2006. Vigente, de alcance general
- LEY DE DEFENSA NACIONAL.
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- Aprobación de la Directiva de Política de Defensa Nacional
- DECRETO NACIONAL 703/2018. 30/7/2018. Vigente, de alcance general
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- Ley 24.059. 18/12/1991. Vigente, de alcance general
- BASES PUBLICAS ORGANICAS Y FUNCIONALES PARA LA REESTRUCTURACION DE LAS FUERZAS ARMADAS.
- LEY 24.948. 18/3/1998. Vigente, de alcance general
- Aprobación de la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas
- DECRETO NACIONAL 1.691/2006. 22/11/2006. Derogada
- CONSTITUCION NACIONAL. CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA. Art. 75
- Constitución Nacional. 22/8/1994. Vigente, de alcance general
- CONSTITUCION NACIONAL. CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA. Art. 99
- Constitución Nacional. 22/8/1994. Vigente, de alcance general
- LEY DEL SERVICIO MILITAR VOLUNTARIO
- Ley 24.429. 14/12/1994. Vigente, de alcance general
- DECRETO REGLAMENTARIO DE LA LEY DE SERVICIO MILITAR VOLUNTARIO.
- DECRETO NACIONAL 978/1995. 6/7/1995. Vigente, de alcance general
- LEY DE INTELIGENCIA NACIONAL
- LEY 25.520. 27/11/2001. Vigente, de alcance general
- DEFENSA NACIONAL
- DECRETO NACIONAL 1.729/2007. 27/11/2007. Vigente, de alcance general
- APROBACION DE LA DIRECTIVA DE POLITICA DE DEFENSA NACIONAL
- DECRETO NACIONAL 1.714/2009. 10/11/2009. Derogada
- Actualización de la Directiva de Política de Defensa Nacional
- DECRETO NACIONAL 2.645/2014. 30/12/2014. Derogada
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