REFORMA DEL CÓDIGO CIVIL: OBJECIONES A LA REDUCCIÓN DEL "CAMINO DE SIRGA" (DR. CARLOS H. GÜTTNER)

El Proyecto de Código Civil y Comercial unificado que el Poder Ejecutivo Nacional elevó al Congreso a través del Mensaje Nº 884/2.012 presenta serias contradicciones en materia de "Restricciones al Dominio".
Por ejemplo, inexplicablemente se reduce la extensión del CAMINO DE SIRGA sobre los fundos ribereños de 35 a 15 metros.
Ese camino se llama en el derecho “camino de sirga” (sirga significa “cuerda gruesa”) y tiene que ver con que antiguamente los barcos tenían una modalidad llamada “navegar a la sirga”, consistente en hacerlo tirado de una sirga desde la orilla.
Por eso se creó el instituto jurídico homónimo que establece una vía costera de 35 metros a lo largo del curso de las aguas para que sean utilizadas por todos los habitantes en beneficio común, no solo para la navegación sino para el comercio, la pesca y el disfrute del paisaje. Por lo que tampoco se requiere que el río sea navegable.
El actual Código Civil, cuya reforma se prevé como innovadora y progresista, determina en el Artículo 2.639  que "Los propietarios limítrofes con los ríos o con canales que sirven a la comunicación por agua, están obligados a dejar una calle o camino público de treinta y cinco metros hasta la orilla del río, o del canal, sin ninguna indemnización. Los propietarios ribereños no pueden hacer en ese espacio ninguna construcción, ni reparar las antiguas que existen, ni deteriorar el terreno de manera alguna".
Esta obligación impuesta como restricción al derecho de dominio por la vieja legislación no es menor y ha sido motivo de grandes conflictos a partir del fenómeno de concentración de tierras con reservas estratégicas de agua en todo el país, hecha por capitales extranjeros y nacionales.(1)
Basta con recordar las escandalosas expulsiones de pobladores asentados durante varias generaciones en los Esteros del Iberá, hechas por el magnate americano Douglas Tompkins; o las apropiaciones ilegales de Benetton o Tinelli en los lagos patagónicos; para adverar la magnitud de la problemática y los derechos conculcados.
El Artículo 1.974 del Proyecto de Código Civil y Comercial unificado, dice así: "Camino de sirga. El dueño de un inmueble colindante con cualquiera de las orillas de los cauces o sus riberas, aptos para el transporte por agua, debe dejar libre una franja de terreno de QUINCE (15) metros de ancho en toda la extensión del curso, en la que no puede hacer ningún acto que menoscabe aquella actividad. Todo perjudicado puede pedir que se remuevan los efectos de los actos violatorios de este artículo."
 Como puede apreciarse, se reduce notablemente la restricción en beneficio de los propietarios, sin razón alguna y en evidente contradicción con la función social de la propiedad, concepto introducido en la legislación civil durante el gobierno del Gral. Juan Domingo Perón, y -como en tantas otras cosas-, desvirtuado por nefastas corrientes autodenominadas "progresistas" siempre funcionales a concepciones intelectuales de naturaleza foránea y liberal.
¿Cuál es la razón para reducir de 35 a 15 metros la extensión del "camino de sirga"?
¿Por qué se armoniza esta disposición con situaciones de hecho como las violaciones hechas por el capital privado transnacional y local, denunciadas en numerosas ocasiones y mencionadas precedentemente?
Recordemos que la Ley 26.737 de Tierras Rurales sancionada por el actual gobierno no afectó los derechos adquiridos de estos verdaderos señores feudales, que se hicieron de cuantiosas extensiones de tierras con reservas estratégicas de agua, perjudicando a las comunidades y a los habitantes rurales.(2)
Las violentas expulsiones de pobladores rurales que accedían al agua en virtud de un derecho conferido por la ley fueron motivo de resonantes casos judiciales que involucraron a notables figuras del poder económico.
No cuesta, entonces, inferir la razón de esta disposición observada en el Proyecto de reforma: favorecer intereses mezquinos consagrando privilegios en desmedro de los derechos humanos.
Muchas veces los discursos y relatos a que se nos acostumbra esconden oscuros intereses de los poderosos de siempre, tanto "por izquierda como por derecha".
Viendo lo que sucede en los Esteros del Iberá, en la Cordillera y en la Patagonia con nuestros recursos naturales y la soberanía nacional, esto no podemos aceptarlo.
HAY QUE EXIGIR A LOS LEGISLADORES QUE NO APRUEBEN EL ARTÍCULO 1.974 DEL PROYECTO Y QUE SE MANTENGA LA REDACCIÓN DEL VIEJO ARTÍCULO 2.639 DEL CÓDIGO CIVIL VIGENTE.
Este "progresismo de opereta" esconde bien en la letra chica de sus mentados proyectos modernizadores algunos "privilegios" que consolidan el "statu quo" de los "dueños del país".
Mi objeción, aunque versa sobre lo jurídico, es estrictamente política: defender la soberanía nacional sobre los recursos naturales y los derechos sociales de las mayorías postergadas.
A medida que avanzo en la lectura del proyecto, descubro que no todo es tan auspicioso como parecía.
Vale la pena debatir y cuestionar aquello que no está bien.
Con aplaudir obsecuentemente y consentir la soberbia intelectualizada no se construye justicia social, ni independencia económica, ni soberanía política.
Porque está escrito: 
"¡Ay de los que dictan leyes injustas y prescriben tiranía, para apartar del juicio a los pobres y para privar de su derecho a los afligidos de mi pueblo; para despojar a las viudas y robar a los huérfanos!" (Is. 10:1-2).-

REFERENCIAS
1. Véase artículo del autor: "El desarrollo y la extranjerización de la tierra en el Iberá", publicado en el diario "EL Libertador", Corrientes 05/09/2.010 y 07/09/2.010; y "Consideraciones acerca del Ecoturismo y la Extranjerización de la tierra en el Iberá", publicado en "La Voz del Chacarero" (lavozdelchacarero.blogspot.com.ar). 
2. Véase artículo del autor:"Comentarios a la Ley 26.737  de Régimen de Protección al dominio nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de las tierras rurales". Publicado en INFOJUS (www.infojus.gov.ar) el 21/03/2.012.

DOCTRINAS PROPUESTAS EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN MUNICIPAL EN LA PROVINCIA DE CORRIENTES (CARLOS H. GÜTTNER)


La Constitución Nacional reformada en 1.994 estableció de manera explícita en el artículo 123 el reconocimiento de la autonomía de los municipios, cediendo a cada provincia la facultad de disponer en sus textos constitucionales el alcance y contenido de esta condición, ya en lo institucional y político como en lo administrativo, económico y financiero.
La nueva Constitución de la Provincia de Corrientes fue sancionada en el año 2.007 por la Honorable Convención Constituyente convocada para reformar el texto anterior de 1.993.
En la Parte Segunda, Título Tercero, regula la institución municipal bajo el título “GOBIERNO MUNICIPAL”, que consta de nueve Capítulos situados entre los artículos 216 a 236.
El primero de ellos -el artículo 216- reconoce al Municipio como una comunidad de derecho natural, cuya vigencia es indudablemente anterior a las mismas provincias, y como entidad social y política autónoma.
El poder detentado por las municipalidades es independiente de otros poderes pero se ejerce con arreglo a la Carta Magna Provincial.
No obstante, la nota novedosa radica en la potestad conferida por el artículo 219  para que cada comuna dicte su propio orden normativo, en reemplazo de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 4.752 y su versión reformada de la Ley provincial Nº 6.042 (nueva Ley Orgánica de Municipalidades, sancionada recién en 2.011).
A fin de dar cumplimiento a este propósito, muchas comunas iniciaron una etapa de convocatoria a Convenciones Municipales que elaboraron y sancionaron sus Cartas Orgánicas.
Sobre 68 Municipios que tiene la Provincia de Corrientes, únicamente 12 han redactado sus Cartas Orgánicas, mientras que el resto se rige por la Ley Orgánica de Municipalidades, atemperando el ejercicio de su autonomía en el marco de una norma general que soslaya aspectos primordiales de su realidad social, política, cultural y económica.
Considerando  que entre sus “Disposiciones Transitorias” -más precisamente la 16- la Constitución Provincial insta a los Municipios a sancionar sus Cartas Orgánicas antes del mes de diciembre del año 2.008, y a reformar la Ley Orgánica de Municipalidades con el objeto de adecuarla al nuevo texto constitucional, podemos concluir que ambas alternativas no han sido cumplidas a término.
El desafío de revertir esta circunstancia institucionalmente retrógrada me sumió en la tarea de elaborar un proyecto de “Carta Orgánica” para el Municipio de Concepción de Yaguareté Corá (Corrientes), mi tierra de origen, que fue publicado en 2.011.
Su contenido rescata la tradición histórica y cultural del pueblo de Concepción con definiciones políticas de integración nacional federalista, vocación latinoamericana y reivindicación de la soberanía sobre recursos naturales como el Acuífero Guaraní y los Esteros del Iberá, y que convoca a la organización institucional desde la misma base social en aras de superar el estancamiento y la exclusión.
La Convención Constituyente de Concepción de Yaguareté Corá lo adoptó como texto básico para inspirar su primer Carta Orgánica, incorporando muchos institutos y doctrinas propuestos.
A manera de síntesis, se cita:
1) Nuevo concepto de Municipio:  El municipio es una comunidad natural de índole social y política, con identidad cultural e integrado por ciudadanos que habitan la ciudad y el campo, cuya meta es el bien común. El municipio es el segundo nivel constitutivo de la comunidad organizada después de la familia, y la unidad administrativa básica del Estado.
El Estado Municipal no deberá anteponer jamás los intereses individualistas de los grupos personas a los de la comunidad. En tal sentido, promoverá políticas que apunten al desarrollo económico y productivo, diversificado, justo, solidario y equitativo, que tengan por finalidad la integración y la justicia social, la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos y la estabilidad de la comunidad.
2) Naturaleza y Extensión de la Autonomía Municipal:  La autonomía municipal de una localidad debe fundarse en la idea de Nación integrada a partir de la comunidad como unidad política primaria y unidad social secundaria. De ningún modo se entenderá la autonomía como condición disociativa del Estado Nacional. El interés nacional y la pertenencia exclusiva a la República Argentina y a la Provincia de Corrientes determinarán los límites de la autonomía municipal.
Este aspecto amerita un riguroso tratamiento doctrinario y jurídico, pero por sobre todas las cosas político.
Los teóricos internacionales de la geopolítica han hecho de la “autonomía de las comunidades” un elemento primordial de sus posiciones, recomendándola como panacea de la organización institucional  para el perfeccionamiento del sistema democrático.
Su inconfesable trasfondo no persigue sino la desarticulación de los Estados Nacionales y el fomento del separatismo regionalista, tal como podía observarse hasta no hace mucho tiempo en Bolivia.
Allí donde la organización popular resulte una amenaza para los planes de saqueo y dominación diseñados por los imperios y ejecutados por las clases oligárquicas locales, la ideología diseminará sus imposiciones teóricas desde los medios de comunicación o las academias y centros de formación.
Esta idea de “autonomía” es funcional a la dependencia económica y al empobrecimiento  de los países potencialmente ricos en recursos naturales, con el siniestro fin de favorecer la continuidad del modelo expoliador anglosajón.
La misma Europa padeció estos embates desde el fin de la “Guerra Fría”, con el fenómeno de “balcanización” que desintegró Yugoslavia dando lugar a siete estados (Croacia, Bosnia Herzegovina, Serbia, Macedonia, Eslovenia, Kosovo y Montenegro); o el caso de la ex Checoslovaquia (Eslovaquia y República Checa); y las ex repúblicas soviéticas (Rusia, Estonia, Lituania, Kazajistán; Kirguistán, Uzbekistán, Tayikistán,Turkmenistán, Georgia, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Ucrania y Moldavia).
El desmembramiento de los estados en pequeños países favorece la atomización y el dominio posterior que el poder financiero global propugna.
Durante la crisis de 2.001 en nuestro país, el Departamento de Estado Norteamericano recomendó la división de Argentina en tres partes territoriales o regiones para constituir nuevos estados, frente al riesgo de que la clase política y empresarial que sustentaba los intereses extranjeros fuera sustituida por un gobierno popular.
Esta decisión, consustanciada con la política británica que en siglo XIX abortó la integración sudamericana en una sola nación al cabo de las guerras de independencia con España, es el corolario de una concepción imperialista que hoy fomenta las autonomías desde las cátedras y las producciones intelectuales.
Ahora bien ¿corresponde desestimarla de plano sin ahondar en el debate crítico? Indudablemente, no. Lo correcto es convertir políticamente esa noción disociativa en una condición ventajosa de organización, asignándole un cabal sentido de “refundación” política. Dicho de otra manera, comenzar el proceso de liberación nacional a partir de la base social, del pueblo mismo, a fin de profundizar el sistema democrático y reformular el criterio de la organización frente a la crisis de representación y la ausencia de conducción.
Para eso debe promoverse que las Cartas Orgánicas municipales –en virtud del poder constituyente originario que reside en el Pueblo soberano- consagren la naturaleza y extensión de la autonomía municipal, que radica en el interés nacional y la pertenencia exclusiva a la Provincia de Corrientes y a la República Argentina.
Se impone así la idea de Nación integrada a partir de la comunidad como primer eslabón de la estructura política, que se concatena con el Estado Provincial primero, y con el Estado Nacional finalmente.
La autonomía no debe ser disociativa, debe aspirar a democratizar la organización de la comunidad y la conducción del poder, hacia un objetivo superior de unidad nacional y bien común.
Como bien decía Hipólito Yrigoyen: “Las autonomías no son para los gobiernos sino para los pueblos”, una inteligente expresión que rechazaba de plano el secesionismo y la anarquía pero reconocía en los pueblos de las provincias los rasgos peculiares de culturas que convergían hacia el ser nacional argentino.
Esa heterogeneidad cultural que distingue al porteño del provinciano, a los provincianos entre sí, al ciudadano de los centros urbanos de quienes residen en el campo, al criollo del gringo y del aborigen, es la amalgama constitutiva del pretendido ser nacional.
3) Jurisdicción, Creación y Denominación Oficial del Municipio - Competencia legislativa provincial y Derecho de las comunidades a “ser oídas”:  La competencia del Poder Legislativo provincial para determinar la jurisdicción de los municipios es indiscutible. Sin embargo, en lo que respecta a la creación de nuevos municipios como forma de erosionar el poder electoral de los intendentes de diferente signo político, hemos visto la deplorable actitud despótica del gobernador radical Ricardo Colombi al hacer abuso de la mayoría legislativa coyuntural para violentar las autonomías de municipios opositores, enfrentando a las comunidades y generando un conflicto institucional.
Frente a esto, no cabe otra alternativa que la de repudiar semejante afrenta política toda vez que vulnera el sistema republicano e introduce un severo riesgo institucional.
Consecuentemente, se propone el más estricto respeto a la voluntad de los pueblos, introduciendo en las Cartas Orgánicas el Derecho de las Comunidades a ser oídas cada vez que se adopte la decisión de dividir un municipio, crear otra nueva comuna o modificar su nombre.
No es casual que la nueva Ley Orgánica de Municipalidades Nº 6.042, sancionada a pedido del gobernador Colombi en 2.011, haya excluido aviesamente este derecho al modificar el viejo texto de la Ley Nº 4.752, que confería a la legislatura provincial la potestad de fijar la jurisdicción territorial luego de ser escuchada la municipalidad respectiva.
Tampoco es casual que los cinco intentos de dividir municipios y crear otros nuevos se hayan dado en comunas de extracción justicialista.
Esta violación flagrante de la autonomía municipal con subterfugios autoritarios, desnaturalizando la propia Constitución Provincial, debe ser impedida desde las mismas comunidades de base a través de sus Cartas Orgánicas Municipales.
El artículo 216 in fine de la Carta Magna provincial expresa claramente que “Ninguna autoridad puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta Constitución, y en caso de normativa contradictoria prevalece la legislación del municipio en materia estrictamente local.”
El abuso de las prerrogativas constitucionales por parte del Poder Legislativo o Ejecutivo en lo que hace a la creación de nuevos municipios o cambio de nombre de los mismos debe hallar su límite en el derecho de las comunidades a ser oídas, impidiendo la generación de conflictos y respetando cabalmente la autonomía municipal.
4) La cuestión Malvinas como nota de soberanía nacional: Corrientes ha sido una de las provincias con mayor aporte de soldados al conflicto del Atlántico Sur en 1.982. Siguiendo una tradición histórica en lo que hace a las luchas por la emancipación nacional, el memorial de la Guerra de Malvinas está colmado de hijos de Corrientes con heroicos comportamientos. Consolidar las políticas de estado que hagan a la defensa irrestricta de nuestra soberanía nacional, introduciendo sus principios en las Cartas Orgánicas municipales, importan sobremanera.
Es por eso que desde la labor parlamentaria y constituyente, los representantes del pueblo deben aportar su contribución para acompañar esa política e institucionalizarla.
Nos parece fundamental que las Cartas Orgánicas de los municipios de Corrientes se hagan eco de esta realidad y adopten como lema oficial permanente e inmodificable por disposición alguna el que reza “LAS MALVINAS SON ARGENTINAS”.
El mismo deberá imprimirse al pie de las documentaciones, actuaciones y certificaciones administrativas y será leyenda de bienvenida en el acceso a las localidades y en las plazas públicas.
Para cada municipio de Corrientes, todos los veteranos y ex combatientes de la gesta de Malvinas tienen que ser considerados Héroes Nacionales e Hijos Dilectos de sus localidades, cualquiera sea su domicilio u origen.
5) Publicidad de los Actos de gobierno: Boletín Oficial y Derecho Ciudadano a la Información:  La publicidad de los actos de gobierno es un principio esencial de la organización política y administrativa del municipio. En nuestra provincia, gran parte de los municipios no respeta este principio ni establece normas concretas para su ejercicio. De esa manera, los asuntos públicos que conciernen a todos terminan ocultándose con fines inconfesables o resolviéndose con exclusión de los procedimientos institucionales.
Un proyecto serio que contemple verdaderamente la modernización del Estado, debe fomentar la integración de este derecho en los textos de las Cartas Orgánicas municipales, proponiendo que las comunas publiquen un Boletín Oficial Municipal y lo pongan a disposición de los ciudadanos en la sede municipal y en las instituciones públicas locales.
En caso de imposibilidad material para hacerlo, se promoverá que ante cualquier requerimiento ciudadano, se informe debidamente y en condiciones fehacientes sobre los temas consultados.
El conocimiento del Boletín Oficial es un derecho que tienen todos los habitantes y su publicidad constituye una obligación ineludible del municipio. En el mismo deben constar todas las ordenanzas y disposiciones, el estado de ingresos y egresos de los recursos y bienes, las altas y bajas del personal, los convenios celebrados y toda actuación de interés público. Las autoridades municipales deben responder de manera obligatoria a todo requerimiento de información de sus ciudadanos.
6) Uso obligatorio de la Cartografía Oficial Nacional: Es necesario hacer docencia desde las instituciones de gobierno y establecer la obligatoriedad del uso de la cartografía que resalte la condición bi-continental de la República Argentina, considerando el sector correspondiente del Continente Antártico, tal como lo impone la Ley nacional 26.651 sancionada en el año 2.010.
Reafirmando los derechos soberanos de la Nación sobre la Antártida e Islas del Atlántico Sur, desde el Municipio se debe asumir como obligación política ineludible la colocación en todos los espacios de la administración pública local del mapa de la República Argentina de proyección (Lambert) que confecciona el Instituto Geográfico Nacional, así como la misión de concientizar a los ciudadanos, docentes, empleados y funcionarios sobre la presencia permanente de nuestro país en el continente Antártico, sus derechos soberanos legítimos e irrenunciables, la actividad científica de fines pacíficos desplegada en el mismo y la calidad bi-continental de la Nación Argentina. A tal fin se promoverá la exhibición y utilización de los mapas, proveyéndolos en forma gratuita.
7) El Derecho a la Ciudad: Todos los habitantes de la zona urbana y rural ostentan la calidad de ciudadanos del municipio. Las Cartas Orgánicas instituyen el “Derecho a la ciudad”, entendido éste como derecho a la integración social, cultural y económica en el ámbito de la comunidad, a la igualdad de oportunidades, a la accesibilidad física al casco urbano desde zonas aisladas o distantes, al goce de los servicios públicos, de salud, seguridad, higiene, infraestructura, escolaridad, recreación, cultura y bienestar, telecomunicaciones. Las autoridades municipales formularán y ejecutarán políticas tendientes a erradicar los desequilibrios económicos y las asimetrías en el nivel y la calidad de vida existentes entre aquellos que habitan el casco urbano y quienes residen en el campo. Los habitantes de las zonas rurales, como los de la ciudad, deben intervenir directamente en los asuntos que involucren sus intereses legítimos como parte de la comunidad. El “derecho a la ciudad” se establece para todos los habitantes del municipio sin discriminación de raza, género, edad, condición socio-económica, orientación política o religiosa.
8) Comunidad de Cultura e Integración Nacional Federalista:  Conforme a la más sana tradición jurídica, después de la familia, el Estado debe alentar la promoción de los valores comunitarios, inspirado en la cultura de cada región dentro del proceso de integración y unidad nacional con sentido federal. El municipio, como eslabón primario de la organización política, debe valorar las raíces culturales indígenas que hacen a la idiosincrasia del correntino. Corrientes es una provincia con fuerte acervo guaranítico y un vasto patrimonio cultural heredado de esa cultura. Consecuentemente, se debe sostener la pervivencia de las costumbres ancestrales y del idioma guaraní, en tanto constituyen expresiones de la cultura popular que aportan significativamente al ser nacional y a la identidad provincial.
9) El contexto económico y el Proyecto Nacional y Popular. Intervención del Estado y Propiedad Social en la Economía Productiva:  La actualidad económica del país ha revalorizado el rol preponderante del Estado y su intervención directa en el proceso económico como medio fundamental para sortear las crisis y alcanzar la justicia social. Las políticas activas que por medio de diversos programas y planes lleva adelante el gobierno nacional no llegan a afianzarse en nuestras comunidades a causa de diversas razones, atribuidas principalmente al aislamiento feudal que padece Corrientes por decisión de sus gobernantes y a la falta de promoción de la cultura cooperativista y productiva.
El municipio debe fomentar la “propiedad social” de ciertos medios de producción a través de la constitución de micro-emprendimientos, cooperativas, unidades económicas productivas y de distribución, aprovechando las materias primas existentes en su jurisdicción y los programas nacionales de fomento y asistencia financiera.
La “propiedad social” no irá en desmedro de la propiedad privada e implicará un medio de desarrollo económico solidario en igualdad de condiciones para los sectores más vulnerables. A tal efecto coordinará la organización y funcionamiento de unidades productivas sin lógica de competencia mutua en un mismo rubro, ni captación unipersonal de los beneficios económicos. Las utilidades y ganancias se distribuirán con criterio equitativo entre todos los miembros, propugnando el trabajo voluntario, la cooperación recíproca y la solidaridad.
10) Democracia Participativa:  Conforme a la evolución del Derecho Municipal y al grado creciente de involucramiento social en los asuntos políticos, la Constitución provincial ha receptado los institutos de democracia participativa en la organización municipal.
La soberanía reside en el pueblo y éste es su único depositario. No nace del sufragio ni de proceso electoral alguno, sino de la condición ciudadana de los grupos humanos organizados como bases de población.
Se expresa en diversas formas de democracia participativa y no solamente en el carácter representativo de la forma de gobierno.
Se ejercita directamente a través de la participación en las decisiones de gobierno que sean sometidas por ley a su intervención: presupuesto participativo, deportes, cultura, economía social productiva y control de gestión pública.
Tiene como objetivo la gestión democrática de los asuntos públicos y la responsabilidad social en el ejercicio del poder político delegado en sus representantes.
El municipio deberá transferir atribuciones al poder popular organizado en juntas vecinales para materias específicas a fin de permitir su intervención en la elaboración de políticas y control de gestión.
La democracia participativa es un derecho ciudadano que se ejerce por medio de la consulta popular, la revocatoria de mandato, el referéndum, la iniciativa popular, los consejos escolares, los consejos obreros, los consejos estudiantiles y los consejos de población rural.
11) Las relaciones de Vecindad y el marco de Derechos y Deberes: El Municipio garantiza el ejercicio y goce de los derechos y deberes establecidos en la Constitución Nacional, los Tratados Internacionales con jerarquía constitucional, la Constitución Provincial y las leyes vigentes. En forma concomitante las Cartas Orgánicas deben contemplar como deberes de sus habitantes el de observar los preceptos estatuidos en su texto; honrar y defender los valores morales, espirituales, cívicos y culturales de la comunidad; preservar el patrimonio histórico, material y cultural de la ciudad; aportar en la organización del Estado municipal con las contribuciones exigidas y la participación en la gestión y el contralor de las funciones desempeñadas por los representantes; ejercitar la buena vecindad y la acción solidaria en todos los ámbitos de la comunidad; y oponer su esfuerzo contra todo intento de desestabilización institucional, quebrantamiento del orden público o desconocimiento de las autoridades constituidas conforme al estado de derecho.-

Basado en la obra “Proyecto de Carta Orgánica del Municipio de Concepción (Provincia de Corrientes)”, editada por el autor e impresa por Moglia S.R.L. Corrientes, Agosto de 2.011.-

EL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN EN EL DERECHO AMBIENTAL (DR. CARLOS H. GÜTTNER)

Consideraciones preliminares

El fenómeno de la afectación nociva de los recursos naturales y del medio ambiente excede los límites fronterizos de los estados y su competencia o jurisdicción para resolver la problemática.

La Declaración de Río de Janeiro de 1.992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, suscripta en el seno de la ONU, impulsó el concepto de “desarrollo sustentable” atribuyéndole un rol primordial a la protección del medio ambiente, instando a los Estados a cooperar entre sí para el logro de tales fines.

Este principio de Cooperación no implica un renunciamiento a la idea de soberanía sino la afirmación de la responsabilidad de los Estados en una diplomacia común cuya agenda fije como prioridad la preservación y protección de los recursos naturales compartidos.

Cada Estado tiene soberanía sobre sus recursos naturales pero además tiene la obligación de no causar un daño al Medio Ambiente. Más aún, es imprescindible destacar que éste no es un bien de mercado que pueda ser objeto transable, ni susceptible de apropiación privada bajo el cariz de “mercancía”.

El Medio Ambiente pertenece a todos los pueblos del mundo y como tal requiere que los Estados articulen políticas efectivas de sentido tuitivo para evitar su degradación.

Normativización del Principio

El principio de Cooperación está contenido en el artículo 4 de la Ley 25.675 de Política Ambiental Nacional, conocida también como Ley General del Ambiente de la República Argentina, y reza en su enunciado: “Los recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos serán utilizados en forma equitativa y racional. El tratamiento y la mitigación de las emergencias ambientales de efectos transfronterizos serán desarrollados en forma conjunta.”

La Declaración de Río antes citada plasma en sus puntos 7, 9, 12 y 27 la impronta del principio de Cooperación como política operativa concreta de los Estados limítrofes para administrar y conservar sus recursos compartidos y el medio ambiente en general.

Nuestra legislación nacional lo incluyó también en la Ley 25.688 de Régimen de Gestión Ambiental de Aguas, en su artículo 3: “Las cuencas hídricas como unidad de gestión ambiental se consideran indivisibles.”

Por su relevancia y naturaleza misma, puede apreciarse que el Principio de Cooperación tiñe con su influencia toda la legislación interna de un Estado y sus compromisos internacionales en materia de tratados, gestión y administración de los recursos ambientales.

Si analizáramos cuidadosamente alguno de estos instrumentos donde nuestro país es Parte, como el Tratado del Río Uruguay de 1.961, el Estatuto del Río Uruguay de 1.975 o el Tratado Internacional del Río de la Plata y su Frente Marítimo de 1.973, por citar algunos, observaríamos cuán importante es la cooperación a fin de dar cumplimiento al objeto y los fines estipulados en ellos.

Ya en 1.969, Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Bolivia suscribieron el Tratado de la Cuenca del Plata para darle marco a un esquema protectorio de lo que era la segunda cuenca hidrográfica más grande del mundo con una superficie de 3.200.000 km2.

La firme vocación de superar situaciones conflictivas y legislar en torno a la navegación, utilización y conservación de los recursos hídricos, así como la preservación del ecosistema, impulsaron este tratado multilateral que fue sentando precedente en el vasto sistema de cooperación en materia ambiental, definitivamente consagrado por el MERCOSUR a partir de las Reuniones Especializadas de Medio Ambiente (REMA) cuyas resoluciones fueron adoptadas por el órgano ejecutivo (Grupo Mercado Común).

Estudiando pormenorizadamente estos documentos de integración regional, así como el resto de nuestra legislación nacional y los tratados suscriptos por nuestro país, podremos dar cuenta de la incidencia medular que el Principio de Cooperación posee.

Jurisprudencia: El caso de las pasteras sobre el Río Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya.

En el reciente caso de la radicación de plantas industriales para producir pasta celulosa a orillas del Río Uruguay, en territorio del hermano país, la Corte Internacional de Justicia de La Haya se expidió frente a una demanda impetrada por la Argentina.

En ella, nuestro país argumentó que Uruguay incumplió las obligaciones emanadas del Estatuto del Río Uruguay suscripto en 1.975 y otras reglas de derecho internacional a las cuales este tratado remitía, entre ellas:

-        la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para el uso racional y óptimo del río Uruguay,

-        la obligación de informar, tanto a la República Argentina como a la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU);

-        la obligación de someterse al procedimiento establecido en el Capítulo II del Estatuto del Río Uruguay, a fin de hacer efectiva la comunicación a la otra parte y a la CARU del proyecto Botnia;

-        la obligación de adoptar todas las medidas requeridas a fin de preservar el medio acuático y evitar la contaminación;

-        la obligación de proteger la biodiversidad y los recursos ictícolas;

-        la obligación de disponer un estudio de impacto ambiental integral y objetivo;

-        la obligación de cooperación en materia de prevención de la contaminación y de la protección de la biodiversidad y las pesquerías.

Todas estas circunstancias hicieron que Uruguay comprometiera su responsabilidad internacional ante la Argentina, lo que impulsaba a nuestro país a peticionar el cese de la conducta ilícita y el respeto de las obligaciones emanadas de los tratados y del derecho internacional, así como también la reparación integral del perjuicio causado.

Durante la sustanciación del procedimiento escrito ante la Corte, en la Memoria presentada, se solicitó que ésta corroborara que al producirse la autorización unilateral de la construcción de las plantas de pasta celulosa CMB y Orión (Botnia) y sus instalaciones conexas sobre la margen izquierda del Río Uruguay en violación abierta a las obligaciones que emanan del Estatuto del Río Uruguay –firmado por ambos países en 1.975-, Uruguay cometió hechos internacionalmente ilícitos que comprometen seriamente su responsabilidad en ese plano, y que de manera inmediata debía retomar la aplicación estricta del mencionado Estatuto, restableciendo la situación alterada por la perpetración del ilícito e indemnizando a la Argentina por las consecuencias derivadas del mismo, dando las adecuadas garantías de que el Estatuto del Río Uruguay no volvería a ser violado y que se cumpliría el mecanismo de consulta allí establecido.

En la Contramemoria, Uruguay replicó aduciendo que la Argentina no acreditó riesgo o perjuicio alguno para el Río Uruguay o su ecosistema en orden a la presunta violación del Estatuto, y que el desmantelamiento de la planta Botnia ocasionaría a su economía un perjuicio notable con pérdida de empleos e inversiones.

Asimismo, el país oriental estimó que de haberse vulnerado alguna obligación procesal en virtud del Estatuto para con la Argentina, bastaría que la Corte Internacional de Justicia dictara una sentencia declaratoria como manera de satisfacción idónea de tal requisito.

Para el caso de corroborarse algún incumplimiento de Uruguay respecto de su obligación de proteger el río o su espacio acuático, la Corte podría determinar que se adoptaran todas las medidas necesarias de protección a fin de dar cumplimiento a las obligaciones del Estatuto; o que, en caso de haber ocasionado Uruguay un daño concreto a la Argentina, dispusiera la pertinente indemnización.

La Corte determinó el marco legal del caso al remitir al Tratado bilateral de fijación de límites suscripto por ambos estados en 1.961 -conocido como Tratado de Límites en el Río Uruguay-,  y al Estatuto del Río Uruguay de 1.975, mencionado con antelación y del cual ambos países son partes.

A  su vez, hizo hincapié en el Régimen de Uso del río, previsto en el artículo 7 del Tratado de Límites en el Río Uruguay de 1.961, que determina: “Las Altas Partes Contratantes acordarán el estatuto del uso del río, el cual contendrá entre otras materias las siguientes:

Reglamentación común y uniforme para la seguridad de la navegación.

Régimen de pilotaje que respete las prácticas actualmente vigentes.

Reglamentación para el mantenimiento del dragado y balizamiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º.

Facilidades recíprocas para relevamientos hidrográficos y otros estudios relacionados con el río.

Disposiciones para la conservación de los recursos vivos.

Disposiciones para evitar la contaminación de las aguas.”

Estos dos últimos puntos resultan imprescindibles para entender el casus, y a su vez se complementan con el artículo 1 del Estatuto del Río Uruguay de 1.975, adoptado por las partes a fin de “…establecer los mecanismos comunes necesarios para el óptimo y racional aprovechamiento del Río Uruguay, y en estricta observancia de los derechos y obligaciones emergentes de los tratados y demás compromisos internacionales vigentes para cualquiera de las partes.”

Dicho instrumento, regula todo lo concerniente a navegación y obras en el río; pilotaje; instalaciones portuarias, carga y descarga; salvaguarda de la vida humana; rescate de la propiedad; el uso de las aguas del río; los recursos del lecho y del subsuelo; la conservación, utilización y desarrollo de otros recursos naturales; la contaminación; la investigación científica; las cuestiones de competencia sobre navegación y buques; y crea la CARU (Comisión Administradora del Río Uruguay, estableciendo procedimientos de conciliación y solución jurisdiccional de controversias.

Tanto Uruguay como Argentina fundaron la competencia de la Corte en el articulo 36 párrafo 1 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia como en el primer párrafo del artículo 60 del Estatuto del Río Uruguay de 1.975, cuyo texto nos interesa sobremanera porque involucra a los intereses de las partes y reza textualmente: “Toda controversia acerca de la interpretación o aplicación del Tratado y del Estatuto que no pudiere solucionarse por negociaciones directas, podrá ser sometida, por cualquiera de las partes, a la Corte Internacional de Justicia.”

No obstante, las partes discreparon en cuanto al alcance del mismo puesto que Uruguay argüía caprichosamente y en forma contradictoria que no todas las pretensiones sobre daños ambientales de la Argentina hallaban aquí su fundamento, amén de que la Corte tuviera competencia para entender en todo tipo de daños ambientales por imperio de la cláusula compromisoria del artículo 60 del Estatuto.

De esta manera, desestimaba los reclamos por daños derivados de la explotación de la planta de Botnia que ocasionaban molestias visuales y acústicas, contaminación aérea y acuática en el área del Río Uruguay, y el consecuente impacto negativo sobre la actividad turística y recreativa de la vecina ciudad de Gualeguaychú (Argentina), cuyas playas y balnearios se vieron notablemente perjudicados.

Argentina, en cambio, argumentó que el Estatuto del Río Uruguay de 1.975 apuntaba a la protección de las aguas y de manera integral a todo el ámbito físico del río y su zona de influencia.

El artículo 36 del instrumento internacional precitado, expresa: “Las partes coordinarán, por intermedio de la Comisión (CARU), las medidas adecuadas a fin de evitar la alteración del equilibrio ecológico y controlar plagas y otros factores nocivos en el Río y sus áreas de influencia.”

Resulta evidente e inexcusable el Principio de Cooperación establecido expresamente para su cumplimiento por los estados signatarios, por lo que la competencia de la Corte para entender en este reclamo no tiene reparo jurídico alguno.

Sin embargo, la misma Corte negó su competencia para entender en este punto de la contaminación acústica y visual producida por la planta Botnia por entender que del artículo 36 no surgía que debía hacerlo, descartando también inmiscuirse en el impacto negativo producido a la actividad turística con los malos olores derivados del funcionamiento de la pastera.

Semejante conclusión de los jueces del alto tribunal internacional amerita una rotunda crítica, pues desnaturaliza el sentido de sus funciones y la literalidad del Estatuto al emplear un subterfugio excusatorio para no expedirse acerca de un presupuesto fáctico debidamente probado que viola no solo el tratado sino principios elementales del derecho internacional y del derecho ambiental.

No olvidemos que la misma cláusula compromisoria del artículo 60 del Estatuto determina que la solución judicial de controversias -una vez agotada la instancia procedimental ante la CARU (prevista en el artículo 58) y fracasadas las negociaciones directas entre las partes-, se realizará ante la Corte Internacional de Justicia.

Repasemos su contenido: “Artículo 60: Toda controversia acerca de la interpretación o aplicación del tratado y del Estatuto que no pudiere solucionarse por negociaciones directas, podrá ser sometida, por cualquiera de las Partes, a la Corte Internacional de Justicia.

En los casos a que se refieren los artículos 58 y 59, cualquiera de las partes podrá someter toda la controversia sobre la interpretación o aplicación del Tratado y del Estatuto a la Corte Internacional de Justicia, cuando dicha controversia no hubiere podido solucionarse dentro de los ciento ochenta días siguientes a la notificación aludida en el artículo 59.”

El criterio de interpretación del concepto de “alteración del equilibrio ecológico” no debe ceñirse a pautas restrictivas, por el contrario, debe ser tomado con amplitud debido a la magnitud del problema en una era donde las actividades industriales nocivas y el desmedido afán de lucro de los sectores empresariales provocan pasivos ambientales tremendos y devastadores sobre la tierra.

Tanto la contaminación acústica y visual, como así también los malos olores emanados de procedimientos industriales tóxicos, acarrean un impacto dañino sobre el ecosistema del Río Uruguay.

Estos extremos han sido suficientemente probados en la región donde se erigió la planta Orión de Botnia, y toda su zona de influencia, constituyendo un peligroso y notable factor nocivo del modo en que expresamente lo estipula el Estatuto.

En otro orden de cosas, Argentina invocó las “cláusulas de reenvío” que por imperio de los artículos 1 y 41 del Estatuto del Río Uruguay regía para las partes, incorporando a este instrumento bilateral toda obligación en materia de derecho internacional y específicamente aquellas emanadas de los tratados y convenciones multilaterales del derecho ambiental que comprometen a ambos Estados. (1)

Examinando estos acuerdos con un criterio amplio y congruente con los principios que gobiernan el derecho de los cursos de aguas internacionales y los principios del derecho internacional de protección del medio ambiente, es acertado apelar a reglas pertinentes de esta naturaleza para interpretar en forma dinámica y actualizada la evolución y aplicación de las normas ambientales. (2)

Sin embargo, casi en consonancia con la posición uruguaya que desestimaba la competencia de la Corte para decidir sobre las alegadas violaciones de obligaciones internacionales que no estuvieran previstas expresamente en el Estatuto, la Corte se expidió con una particular interpretación sintáctica del artículo 1, desvirtuando el argumento argentino y desligando a este instrumento de su necesaria e imprescindible vinculación con principios rectores del Derecho Internacional.

De esta manera, se desnaturalizó el espíritu del Estatuto del Río Uruguay y la voluntad común de las partes al suscribirlo en el marco del principio de Cooperación.

Otra nota de carácter negativo que conlleva esta exégesis de la Corte es la de escindir al instrumento de su inter-relación con los recientes compromisos en materia de Derecho Ambiental internacional asumidos por las partes. (3)

Si bien las partes coincidieron en interpretar el Estatuto del Río Uruguay de acuerdo a las reglas de derecho internacional consuetudinario (4), la Corte no los estimó de conformidad a la competencia conferida por el Estatuto en su artículo 60, que la limita a divergencias sobre su interpretación y aplicación.

Frente al planteo argentino de la violación por parte de Uruguay de obligaciones de naturaleza procesal previstas en el Estatuto (artículos 7 a 12) -que hacen al objetivo del mismo y consecuentemente acarrean la violación de normas sustanciales-, la Corte admite que el objeto y fin de este instrumento bilateral apunta a garantizar “la utilización racional y óptima del Río Uruguay” mediante mecanismos comunes derivados del principio de Cooperación, constituidos por las disposiciones de índole procesal de los artículos 7 a 12, así como por la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU).

Cita para ello, una propia Ordenanza fechada el 13 de Julio de 2.006 donde consigna que tal utilización debería permitir un desarrollo sustentable que comprenda “la necesidad de garantizar la protección continua del medio ambiente del río así como el derecho al desarrollo económico  de los Estados ribereños” (5), y conclusiones vertidas en el “Caso Gabcikovo-Nagymaros” (6) a fin de enfatizar el criterio de armonización entre desarrollo económico y protección del medio ambiente.

Estas premisas indiscutidas, que no debieran tornarse en conceptos jurídicos indeterminados, permitieron a la Corte adoptar una postura salomónica en su fallo, avalando los hechos consumados aún en violación a las normas internacionales suscriptas por Uruguay y otorgándole a la Argentina la razón en gran parte de sus pretensiones, con excepción de los daños reclamados.

Dicho en otros términos, una manera de quedar bien con Dios y con el diablo, favoreciendo los intereses económicos de las empresas multinacionales más allá de la disputa y los tratados invocados por las partes en pugna.

No obstante, conviene reconocer que más allá de los resultados, se preservó la materia sustancial del vínculo diplomático entre éstas, cuyo objetivo fundamental apunta a consolidar el proceso de integración en la región sudamericana y superar las asimetrías económicas, quedando expedito el camino a la búsqueda común de soluciones dentro del objeto mismo de los tratados celebrados por ambas.

Enfatizando el principio de Cooperación como elemento fundamental para resolver los problemas ambientales transfronterizos, la Corte “estima que es cooperando que los Estados concernidos pueden gestionar en común los riesgos de daños al medio ambiente que podrían ser generados por los proyectos iniciados por uno u otro de ellos, a través de la puesta en marcha de las obligaciones, tanto de naturaleza procesal como de fondo, previstas en el Estatuto de 1.975 (…) al cual calificó como régimen completo e innovador” (7)

Claro está que Uruguay pasó por alto las previsiones del Estatuto en materia procesal (artículos 7 al 12), del mismo modo que ignoró el procedimiento conciliatorio y de solución bilateral de controversias estipulado en los artículos 58 a 60 del precitado instrumento.

Tal como lo consideró la misma Corte, la mejor manera de hacer efectivo el principio de Cooperación consiste en suministrarse recíprocamente información, hacer efectivas las notificaciones y propender a la negociación de todas las cuestiones conflictivas.

El marco institucional, en el caso del Río Uruguay, es la CARU, a la cual el país oriental no prestó el debido compromiso en la notificación de las obras ni expidió la información requerida a los fines preceptuados por el Estatuto y las competencias asignadas a la CARU.

De esta manera, se frustró el procedimiento de los artículos 7 a 12 y –a pesar de los extemporáneos y ulteriores contactos informales de las partes involucradas en el conflicto- se consumó la violación al Estatuto denunciada por Argentina.

La CARU, en opinión de la misma Corte, era el marco institucional de cooperación permanente y estrecha, un elemento central e ineludible que permite coordinar las disposiciones del Estatuto, y “sirve como marco de consulta entre las partes, en particular para los proyectos de obras previstas en el primer párrafo del artículo 7 del Estatuto de 1.975, y ninguna de las partes puede salir unilateralmente de este mecanismo en el momento en que lo juzgue oportuno para reemplazarlos con otros canales de comunicación. Al crear la CARU y dotarla de todos los medios necesarios para su funcionamiento, las partes buscaron darle mejores garantías de estabilidad, de continuidad y de eficacia a su voluntad de cooperar para el óptimo y racional aprovechamiento del Río Uruguay.”

El rol de este ente bilateral reafirma el principio de Cooperación y –tal como la Corte asevera- juega un rol central dentro del Estatuto del Río Uruguay, que no puede ser restringido a un simple mecanismo facultativo sino obligatorio para las partes.

La CARU interviene en todos los niveles de utilización del Río Uruguay, previniendo daños transfronterizos derivados de las actividades o emprendimientos proyectados o de la utilización de su curso de aguas, entre muchas otras funciones. (8)

En consecuencia, la Corte considera “que en virtud de la amplitud y diversidad de funciones que se le han asignado a la CARU, las partes quisieron hacer de esta organización internacional un elemento central en el cumplimiento de sus obligaciones de cooperar establecidas en el Estatuto de 1.976”.

Respecto de la obligación de Uruguay de informar a la CARU las obras proyectadas en la parte del río correspondiente a su jurisdicción, no duda la Corte que constituía el primer paso para activar el mecanismo procesal del Estatuto para garantizar el objetivo central del mismo, esto es el aprovechamiento óptimo y racional del río.

Uruguay debió haber informado a la CARU inexcusablemente, dada la envergadura del proyecto y los riesgos latentes y probables consecuencias dañinas.

Sobre el contenido, alcance y oportunidad de ese deber de informar, hubo serias discrepancias entre las partes, ya que Argentina argüía que esa obligación debía determinarse a la luz del objetivo primordial del Estatuto: impedir que se afecte la navegación, el régimen del río y la calidad de las aguas, antes de autorizar la construcción.

La réplica de Uruguay a esta postura resultó notoriamente contradictoria y con un grado de admisión de las incertidumbres respecto a la viabilidad ambiental del proyecto, puesto que asumió que su obligación de informar no podía efectuarse en las fases iniciales por no disponerse de suficiente información técnica a esos efectos.

Armonizando la importancia de todos los principios del Derecho Ambiental, la Corte trazó una relación del principio de Cooperación con el de Prevención, al expresar que éste tenía sus orígenes como norma consuetudinaria en la diligencia debida que todo Estado debe aplicar en su territorio, devenida en obligación inexcusable según su jurisprudencia (9) y “parte del corpus de derecho internacional relacionado con el ambiente”.

Para el máximo tribunal internacional, la obligación de informar a la CARU permite dar comienzo a la Cooperación entre las partes, imprescindible para cumplir con la obligación de Prevenir.

En ese sentido, afirma que la información debida a la CARU en la etapa inicial debe facilitar la evaluación de la situación planteada en forma sumaria (artículo 7 del Estatuto) para que se determine si el emprendimiento puede causar un daño o perjuicio sensible a la otra parte y se active, en consecuencia, el principio de Cooperación contenido en el Estatuto.

Coincidimos parcialmente en este punto con la Corte, ya que si bien es cierto que la CARU no debe expedirse en esta fase del procedimiento sobre el impacto ambiental de las obras en el curso del río y la calidad de sus aguas, le cabe advertir sobre ello en virtud del objetivo mismo del Estatuto (artículo 1) y por la incidencia fundamental que el principio de Cooperación tiene sobre el espíritu del instrumento.

La Cooperación es la base de este acuerdo bilateral, y se expresa a lo largo de todo su articulado, por lo que no resulta conveniente soslayar su importancia al activar su funcionamiento únicamente en ciertas fases del procedimiento.

No obstante, la Corte estimó que Uruguay no cumplió con su obligación de informar a la CARU y violó todas las disposiciones del Estatuto en materia de Cooperación con la Argentina, autorizando los emprendimientos de las pasteras sin dar intervención a la CARU.

Cita jurisprudencia (10) que desvirtúa el argumento uruguayo de información a través de entrevistas privadas llevadas a cabo por las empresas involucradas, pero no por los Estados de manera oficial.

Para la Corte es clave el cumplimiento de la obligación de informar como única forma de crear las condiciones propicias para una exitosa Cooperación entre las partes, facilitando la evaluación de los impactos del proyecto sobre el río en base a un cúmulo de información lo suficientemente amplio e integral que permita prevenir el perjuicio ambiental.

Esa obligación de notificar, se traduce necesariamente en un paso esencial del procedimiento ínsito en los artículos 7 a 12 del Estatuto, donde las partes evalúan los riesgos del proyecto y acuerdan los ajustes necesarios para neutralizar sus efectos o eliminarlo directamente.

De manera que un Estudio de Impacto Ambiental de las obras (EIA) en cuestión resulta de vital importancia para conceder su autorización.

Si bien es cierto que Uruguay los llevó a cabo, aunque de manera extemporánea y sin comunicar sus resultados a la CARU y mucho menos a la Argentina, los mismos eran notoriamente insuficientes e incompletos al no prever sitios alternativos de ubicación de las plantas ni incluir procedimientos de consulta a las poblaciones afectadas.

La apresurada autorización ambiental extendida a las empresas por el Estado uruguayo impidió a la Argentina ejercer los derechos previstos en el Estatuto y a la CARU tomar conocimiento cabal de los proyectos.

Por lo tanto, concluye la Corte que “los estudios de impacto ambiental son necesarios para tomar una decisión sobre cualquier proyecto que pudiera causar un daño significativo transnacional a otro Estado y debió ser notificado a través de la CARU a la contraparte (…) permitiendo su participación en el proceso a fin de asegurar que el estudio sea completo para luego considerar el proyecto y sus efectos con conocimiento pleno de los hechos (artículo 8 del Estatuto)”.

Esa notificación debió efectuarse antes de que el Estado sobre cuyo territorio se harían las obras decidiera sobre su viabilidad y teniendo como base el estudio de impacto ambiental que se le sometió.

Uruguay debió elevar la notificación de los estudios de impacto ambiental a la Argentina por medio de la CARU y no lo hizo.

Tampoco podía extender la respectiva autorización a las empresas para dar comienzo a las obras, bajo el argumento de su legislación interna, dado que la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados fija claramente en su artículo 27 que “una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado” (El derecho interno y la observancia de los tratados).

Ni siquiera la creación del Grupo Técnico de Alto Nivel (GTAN) como instancia particular de negociación, estudio, análisis e intercambio de información podría reemplazar a la CARU y derogar el acuerdo de las obligaciones de naturaleza procesal que fija el Estatuto para ambas partes.

De manera que Argentina, más allá de aceptar la conformación del GTAN en desmedro de sus propias pretensiones y del Estatuto que instituye a la CARU como el ámbito de tratamiento de la problemática, no ha renunciado a los derechos procesales que le asisten en virtud del instrumento internacional, ni lo ha hecho respecto de invocar la responsabilidad uruguaya por la violación eventual de los mismos.

En opinión de la Corte, Uruguay no tenía derecho a autorizar la construcción de las plantas y el puerto de Botnia mientras durase el período de consulta y negociación ante la CARU, pues vulneraba el principio de Cooperación y el objeto y fin del Estatuto al potenciar una circunstancia litigiosa: “… mientras se desarrolla el mecanismo de cooperación entre las partes para prevenir un perjuicio sensible en detrimento de una de ellas, el Estado de origen de la actividad proyectada no deberá autorizar la construcción y a “fortiori” no proceder a ella (…) El Estatuto de 1.975 se inscribe perfectamente en el marco de las exigencias del derecho internacional en la materia, ya que el mecanismo de cooperación entre los Estados está regido por el principio de buena fe. En efecto, según el derecho internacional consuetudinario, reflejado en el artículo 26 de la Convención de Viena de 1.969 sobre Derecho de los Tratados, todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. Esto se aplica a todas las obligaciones establecidas por un tratado, incluyendo las obligaciones de naturaleza procesal, esenciales para la cooperación entre los Estados.” (11)

Resulta evidente entonces, que tanto la buena fe como el cumplimiento integral y sin discriminaciones técnicas de rigor, toda obligación derivada de un tratado, sean de naturaleza sustancial o procedimental, debe ser acatada y cumplida por los Estados parte.

Ahora bien, podemos concluir que la observancia y cumplimiento estricto de toda disposición de índole procesal prevista en un instrumento como el Estatuto del Río Uruguay de 1.975 (artículos 7 a 12) constituye la manera más operativa y eficaz de activar el principio de Cooperación que hace a la materia de nuestro estudio: el derecho ambiental.

Estos argumentos de la Corte así lo refuerzan, y se basan en jurisprudencia sostenida que claramente lo explicita: “Uno de los principios de base que gobiernan la creación y ejecución de las obligaciones jurídicas, sea cual fuere la fuente, es la buena fe. La confianza recíproca es una condición inherente de la cooperación internacional.”

Para el máximo organismo de justicia internacional, Uruguay ha desconocido el principio de Cooperación establecido en el mecanismo procesal del Estatuto del Río Uruguay (artículos 7 a 12) y “… ha violado sus obligaciones de naturaleza procesal de informar, de notificar y de negociar…”

El énfasis puesto sobre el principio de Cooperación obedece a la vital importancia que reviste su presencia y operatividad en todo el bloque normativo del derecho internacional y ambiental.

Su inter-relación necesaria con otros principios no hace sino confirmar el grado de relevancia que posee para hacer viable un tratado y cumplir con sus fines y objetivos.

La misma Corte, en el análisis de las obligaciones sustantivas de este caso, y concretamente al analizar la carga de la prueba de la parte demandante, vuelve a subrayar que el principio de cooperación también implica que la contraparte demandada tiene el deber de cooperar en la provisión de la evidencia, aportando todo aquello que estuviera en su poder y coadyuve a resolver la disputa.

Cuando Argentina plantea en su demanda que Uruguay violó también las obligaciones sustanciales del Estatuto, invoca los artículos 1, 27, 35, 36 y 41 (a) para fundamentar su reclamo.

El artículo 1 versa sobre la obligación de contribuir al aprovechamiento óptimo y racional del río, y constituye el fin mismo del Estatuto e implementa las disposiciones del artículo 7 del Tratado del Río Uruguay de 1.961 que faculta a las partes a establecer un régimen de aprovechamiento del río, de prevención de la contaminación y de preservación del medio acuático.

De ello surge que “… el aprovechamiento óptimo y racional puede ser visto como la columna vertebral del sistema de cooperación establecido en el Estatuto de 1.975 y el mecanismo conjunto para implementar esa cooperación.”

Para la Corte, esto se logra a través del equilibrio entre los derechos y las necesidades de las partes en el uso económico y comercial del recurso, y la obligación de preservarlo del daño ecológico que pudieran acarrear esas actividades.

Esta necesidad de equilibrio se refleja en la letra misma del Estatuto cuando impone derechos y obligaciones para las partes (artículos 27, 36 y 41).

El artículo 27, que trata el aprovechamiento de las aguas, reconoce el derecho que tienen los dos estados ribereños para tal efecto con fines domésticos, sanitarios, industriales y agrícolas, pero impone a su vez el deber de protección del recurso para no afectar el régimen o la calidad de sus aguas.

Este criterio armónico de desarrollo sustentable, donde se equilibran los derechos e intereses con obligaciones proteccionistas, también requiere del principio de Cooperación como instrumento insoslayable, pues dice la Corte que “… tal utilización no puede ser considerada equitativa y razonable si los intereses del otro Estado ribereño en el recurso compartido y la protección ambiental de este último no son tenidos en consideración. Consecuentemente, la opinión de la Corte es que el artículo 27 contiene esta interconexión entre el aprovechamiento equitativo y razonable de un recurso compartido y el equilibrio entre el desarrollo económico y la protección ambiental que es la esencia del desarrollo sustentable.”

Si nos interrogáramos acerca de la manera de materializar estas previsiones, no hay dudas que sería con la aplicación efectiva del principio de Cooperación que con acierto forma parte del derecho ambiental internacional.

A ello también apunta el artículo 35 del Estatuto cuando determina que las partes se obligan a asegurar que el manejo del suelo y de los bosques no perjudique el régimen del río o la calidad de sus aguas, más allá de que la Corte desestimara los planteos de Argentina en relación a que Uruguay violó este punto.

Pero volviendo al principio de Cooperación, vemos que se consolida también en el artículo 36 del Estatuto, con la obligación de coordinar medidas para evitar cambios en el equilibrio ecológico en el ámbito de la CARU, por lo que en la Sentencia se recalca: “Es la opinión de la Corte que el cumplimiento de estas obligaciones no se puede esperar que se de a través de la acción individual de cada Parte, actuando por sí mismas. Su implementación requiere coordinación a través de la Comisión. Refleja la dimensión del interés común del Estatuto de 1.975 y expresa uno de los fines para el establecimiento del mecanismo conjunto que es coordinar las acciones y medidas tomadas por las Partes para el manejo sustentable y la protección del medio ambiente del río…”

Avala esta conclusión la jurisprudencia anterior de la Corte (12) cuando observa que “en el campo de la protección ambiental, la vigilancia y la prevención son requeridos en vista del carácter usualmente irreversible del daño al medio ambiente y de las limitaciones inherentes en el mismo mecanismo de cooperación para evitar este tipo de daños.”

Curiosamente, y en orden a los conceptos expresados precedentemente cuando la Corte analiza las circunstancias fácticas del caso y admite que Uruguay incumplió sus obligaciones procesales, en este punto aparece una conclusión disímil ya que se excluye la falta de cooperación por parte del Uruguay, a todas luces demostrada con el retaceo de la información y su presentación extemporánea, insuficiente y por fuera de la CARU.

En lo atinente al artículo 41, el inciso “a” impone a las partes la obligación de prevenir la contaminación y preservar el medio acuático, circunstancia no cumplida por Uruguay al permitir las descargas de Botnia en el río sin considerar la calidad eutrófica que ocasiona reversión y ausencia de flujo, impactando también sobre la actividad turística y los usos recreativos del mismo.

Por ello, la Corte recuerda sus apreciaciones en materia jurisprudencial (13) al destacar que “la existencia de la obligación general de los Estados de asegurar que las actividades dentro de su jurisdicción y control respeten el medio ambiente de otros Estados o de áreas más allá del control nacional, es ahora parte del corpus del derecho internacional relativo al medio ambiente.”

En efecto, la adopción obligatoria de medidas preventivas individuales por parte de los Estados en el marco del artículo 41, se complementa con otro tipo de obligaciones pero establecidas en el seno de la CARU.

Mientras la del artículo 41 obedece más a la legislación nacional de cada parte, las otras forman parte de las potestades regulatorias de la CARU (artículos 36 y 56), pero son inescindibles y deben establecer un nexo de coordinación al que las partes no pueden sustraerse.

Por eso las previsiones del artículo 41 deben operarse “de conformidad con los convenios internacionales aplicables y con adecuación, en lo pertinente, a las pautas y recomendaciones de los organismos técnicos internacionales.”

La debida diligencia puesta en la observancia de estas disposiciones tiene su correlato en el concepto de “contaminación” brindado por el artículo 40 del Estatuto (14) y la noción de “efectos nocivos” contenida en el Digesto de la CARU (15).

En este punto aparece como relevante la cuestión del Estudio de Impacto Ambiental de las obras (EIA), cuyo incumplimiento deliberado se imputa a Uruguay al no haberlos efectuado de manera completa y con antelación a la autorización de construcción de las plantas.

Al expedir el permiso, el país oriental se basó en estudios insuficientes e insatisfactorios, que no incluían todos los posibles impactos potenciales del emprendimiento tal como lo exige el derecho internacional y las prácticas en la materia. (16)

La realización de los EIA aparece como práctica usual de gran aceptación en el concierto de las naciones que promueven la preservación del medio ambiente, y si bien no se incluye en el Estatuto del Río Uruguay ni tienen previsiones acerca de su alcance y contenido en el derecho internacional general, para la Corte es necesario “emprender un estudio de impacto ambiental donde hay un riesgo que la actividad propuesta pueda tener un impacto ambiental en un contexto transfronterizo, en particular, en un recurso compartido. Asimismo, la diligencia debida y el deber de vigilancia y de prevención que implica, podría considerarse que no fue ejercida si la parte que proyecta las obras susceptibles de afectar el régimen del río o la calidad de sus aguas no realizó un estudio de impacto ambiental de los efectos potenciales de aquellas obras.”

La consideración cuidadosa de la tecnología a emplearse en los emprendimientos industriales como el que forma parte del caso, también involucra al contenido del EIA.

Otra manera de plasmar el principio de Cooperación dentro de las previsiones del Estatuto del Río Uruguay es en el mecanismo de Consulta a las poblaciones afectadas por medio de Audiencias Públicas como parte de un EIA, extremo que la Corte juzgó cumplidos por parte de Uruguay.

Finalmente, y en orden a lo consabido de la sentencia de marras, más allá de lo discutible de este fallo salomónico, hemos visto cómo juega el principio de Cooperación del Derecho Ambiental en un caso concreto como el que ocupó nuestro análisis.

A modo de corolario, resultan interesantes las conclusiones finales del fallo: “La Corte es de la opinión que ambas Partes tienen la obligación de permitir a la CARU, en tanto mecanismo común creado por el Estatuto de 1.975, ejercer de manera continuada los poderes que le han sido conferidos, incluidas sus funciones de monitoreo de la calidad de las aguas del río y de evaluación del impacto del funcionamiento de la planta Orión (Botnia) en el medio acuático. Uruguay, por su parte, tiene la obligación de continuar monitoreando el funcionamiento de la planta de acuerdo con el articulo 41 del Estatuto y de asegurar el cumplimiento por parte de Botnia de las regulaciones internas uruguayas así como los estándares de la CARU. Las Partes tienen una obligación legal bajo el Estatuto de 1.975 de continuar su cooperación a través de la CARU y de permitirle idear los medios necesarios para promover una utilización equitativa del río, al tiempo que proteja su ambiente (…) Por último, la Corte puntualiza que el Estatuto de 1.975 pone a las partes bajo un deber de cooperar entre ellas, en los términos establecidos allí, para asegurar el cumplimiento de su objeto y fin. La obligación de cooperar trae aparejado el monitoreo conjunto del establecimiento industrial planta Orión (Botnia). En este sentido, la Corte observa que las Partes tienen una larga y efectiva tradición de cooperación y coordinación a través de la CARU. Actuando conjuntamente a través de la CARU, las Partes han establecido una real comunidad de intereses y derechos en el aprovechamiento del Río Uruguay y en la protección de su ambiente. También han coordinado sus acciones a través del mecanismo conjunto de la CARU (…) y han hallado soluciones apropiadas a sus diferencias (…) hasta que el presente caso fue incoado ante la Corte.”

Bibliografía

- Comercio y Problemas ambientales en el contexto del MERCOSUR. Diana Tussie y Patricia Vázquez.

- Principios articuladores para una red federal ambiental. Raúl Díaz Ricci y Ana de la Vega de Díaz Ricci. Ponencia en el V Congreso Argentino de Administración Pública.

- Los principios y las reglas del Derecho Ambiental. Néstor Cafferatta. Programa Regional de Capacitación en Derecho y Políticas Ambientales.

- Introducción al Derecho Ambiental. Néstor Cafferatta. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Instituto Nacional de Ecología. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Primera Edición, Diciembre de 2.004, México D. F.

- Tratado del Río Uruguay (1.961). Suscripto entre la República Argentina y la República Oriental del Uruguay.

- Estatuto del Río Uruguay (1.975). Acordado entre la República Argentina y la República Oriental del Uruguay.

- Versión traducida (no oficial) del fallo de la Corte Internacional de Justicia de La Haya en el Caso de las Plantas de Celulosa sobre el Río Uruguay. República Argentina c/República Oriental del Uruguay, 20/04/10.

- Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, ONU (1.992).

- Convención de Viena de 1.969 sobre Derecho de los Tratados.

REFERENCIAS

(1)   Convención de 1.973 sobre el Comercio Internacional de Especies de Fauna y Flora Salvajes amenazadas de Extinción (CITES); Convención de Ramsar de 1.971 sobre Humedales de Importancia Internacional; Convención de Naciones Unidas de 1.992 sobre Diversidad Biológica; Convención de Estocolmo de 2.001 sobre los Contaminantes Orgánicos Persistentes (POP)

(2)   Basándose en la equidad, el uso razonable y no perjudicial de los cursos de aguas internacionales, el desarrollo sustentable, la prevención de daños, el principio precautorio y los estudios de impacto ambiental en obras y emprendimientos industriales.

(3)   Declaración de Río (1.992), Declaración de Estocolmo (1.972)

(4)   De acuerdo a la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (artículo 31) las reglas de Derecho Internacional consuetudinario son la buena fe, el objeto y fin del tratado suscripto y toda regla de derecho internacional aplicable a las relaciones entre las partes, sean estas generales o contenidas en convenciones multilaterales.

(5)   “Plantas de Celulosa sobre el Río Uruguay (Argentina c/Uruguay), Ordenanza 13/07/06, C. I. J. Registro 2.006, pág. 133, párrafo 80.

(6)   “Proyecto Gabcikovo-Nagymaros (Hungría c/Eslovaquia), Sentencia C. I. J. Registro 1.997, pág. 78, párrafos 140-141.

(7)   “Plantas de Celulosa sobre el Río Uruguay (Argentina c/Uruguay), Medidas Cautelares, Ordenanza del 13/07/06, C. I. J. Registro 2.006, pág. 133, párrafo 81.

(8)   Podemos citar su competencia para: recibir informes de las partes y verificar si la suma de utilizaciones causa o no un perjuicio sensible (artículos 27 y 28); prevención de la modificación del equilibrio ecológico (artículo 36); entender en los estudios e investigaciones científicas realizados por una parte en la jurisdicción de otra (artículo 44); ejercer el poder de policía (46); entender en cuestiones de navegación (artículo 48); dictar normas reglamentarias acerca de la gestión común del Río Uruguay (artículo 56; actuar como instancia de conciliación en todo litigio que surja entre las partes y a propuesta de una de ellas (artículo 58).

(9)   “Canal de Corfu (Reino Unido c/Albania), Méritos, Sentencia C. I. J. , Registro 1.949, página 22”: “Corresponde a cada Estado la obligación de no permitir, teniendo conocimiento, que su territorio sea usado para actos contrarios a los derechos de otros Estados”; “Legalidad de la Amenaza o Uso de Armas Nucleares, Opinión Consultiva, C. I. J. , Registro 1.996, (I), página 42, parágrafo 29: “Un Estado está obligado a usar todos los medios a su alcance a fin de evitar que las actividades que se llevan a cabo en su territorio, o en cualquier área bajo su jurisdicción, causen perjuicio sensible al medio ambiente del otro Estado.

(10) “Algunas Cuestiones de Asistencia Mutua en Asuntos Criminales (Djibouti c/Francia), Sentencia C. I. J. , Registro 2.008, parágrafo 150: Si la información le llegó eventualmente a Djibouti a través de la prensa, la información diseminada de esta forma no puede ser tomada en cuenta a los efectos de la aplicación del artículo 17 de la Convención sobre Asistencia Mutua en Asuntos Criminales entre ambos países, que prevé que se deberán dar razones/motivos para rechazar la asistencia mutua.”

(11) “Ensayos Nucleares (Australia c/Francia; Nueva Zelandia c/Francia), Arrets, C. I. J., Registro 1.974, página 268, parágrafo 46, et p. 473, parágrafo 49.” Véase también “Acciones Armadas Fronterizas (Nicaragua c/Honduras), Competencia y Admisión, Sentencia, C. I. J., Registro 1.988, página 105, parágrafo 94.”

(12)“Proyecto Gabcikovo-Nagymaros (Hungría c/Eslovaquia), Sentencia C. I. J. Registro 1.997, pág. 78, párrafos 140-141.

(13) “Legalidad de la Amenaza o del Uso de Armas Nucleares”, Opinión Consultiva, C. I. J., Reporte 1.966, pp. 241-242, par. 29.

(14) Artículo 40 del Estatuto del Río Uruguay: “A los efectos del presente Estatuto se entiende por contaminación directa o indirecta, por el hombre, en el medio acuático, de sustancias o energía de las que resulten efectos nocivos.”

(15) Título I, Capítulo I, Sección 2, Artículo 1 (c) del Digesto de la CARU (E3): “toda alteración de la calidad de las aguas que impida o dificulte cualquier uso legítimo de las mismas, que produzca efectos deletéreos o riesgos a los recursos vivos, riesgo a la salud humana, amenaza a las actividades acuáticas incluyendo la pesca o reducción de las actividades recreativas.”

(16) Convención de 1.991 sobre la Evaluación del Impacto Ambiental Transfronterizo (ESPOO); Objetivos y Principios de Evaluación del Impacto Ambiental del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente de 1.987 (PNUMA).

(17) Puntos 266 y 281 del fallo.-

DR. CARLOS HERMANN GÜTTNER

CPACF    T 101    F 854

                                                                                 Buenos Aires, 14 de Septiembre de 2.010.-